Córdoba: la reforma agraria fallida en fallos judiciales

En Córdoba, los baldíos han sido entregados a personas que no son sujetos de reforma agraria a través de la prescripción de dominio. Entre 1991 y 2015, 3.447 predios y 51.852,35 hectáreas de baldíos quedaron en manos de privados que acumularon esa tierra pública.

Este texto fue escrito por Diana Isabel Güiza Gómez, Ana Jimena Bautista Revelo y Ana María Malagón, y recoge los argumentos expuestos en una intervención ciudadana presentada por el grupo de investigación “Derecho Constitucional y Derechos Humanos” de la Universidad Nacional de Colombia y Dejusticia ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Córdoba, en una tutela para recuperar unos baldíos entregados por prescripción adquisitiva de dominio a un particular.

Tierra y violencia son una diada constante en la historia de buena parte de la ruralidad colombiana y, con el paso de los años, esas disputas irresueltas por la tierra han desencadenado en el conflicto armado interno. Como lo sostienen María Paula Saffon y Fabio Sánchez, las reformas agrarias injustas no solo promueven el surgimiento de grupos insurgentes de base campesina, sino también explican los repertorios y objetivos de la violencia. Córdoba no es la excepción.

Según Campesinos de Tierra y Agua: Campesinado en el departamento de Córdoba, desde inicios del siglo XX, la vigorosa movilización campesina por la tierra fue bloqueada por la reacción violenta de los terratenientes, en alianza con la policía, así como élites ganaderas con la cooperación de grupos paramilitares. 

Los epicentros de esa violencia han sido Montería, Canalete y San Bernardo del Viento, entre 1920 y 1940; Montería, Montelíbano, Cereté y Lorica, en la década del cincuenta; San Andrés de Sotavento, Chinú y San Bernardo del Viento, en los sesenta; y Montería, Valencia, Ayapel, Puerto Libertador y Tierra Alta, desde finales de los ochenta hasta mediados del dosmil. En estos últimos municipios, la usurpación de tierras fue una estrategia contrainsurgente y una fuente de réditos económicos para los paramilitares y las élites con quienes actuaron mancomunadamente.

Al tiempo que terratenientes, paramilitares y élites políticas reconfiguraron el Estado local a través de su captura, el despojo de tierras se dirigió a revertir los resultados de la reforma agraria de los ochenta, que había entregado baldíos (tierras públicas) a los campesinos que los habían pedido años atrás. Para arrebatar esa tierra al campesinado, los paramilitares, terratenientes y élites políticas recurrieron a notarías, oficinas de registro inmobiliario y hasta el mismo Incora (la autoridad agraria de la época) para legalizar el despojo.

A la par, esas élites económicas y políticas han recurrido a una vía sofisticada para apropiarse de los baldíos y así desviar los fines de la reforma agraria: la prescripción adquisitiva de dominio. Como dos de nosotras lo hemos expuesto antes, la prescripción de dominio es una figura del derecho civil que regula relaciones entre particulares. Cuando un propietario se desentiende de su terreno y otro particular lo empieza a cultivar y explotar por un tiempo, este último puede acudir a un juez civil para que lo declare el nuevo dueño de esa tierra.

Pero la prescripción no opera sobre las tierras públicas destinadas a la reforma agraria o baldíos. Esta tierra está reservada exclusivamente para el campesinado pobre, quien puede adquirirla después de haberla explotado por cinco años, por lo menos, y haber reunido unos requisitos que verifica la Agencia Nacional de Tierras (antes Incoder e Incora). 

Por fuera de la ruta oficial, los baldíos han sido entregados por jueces civiles a particulares, como lo indica una investigación que adelantamos en la Universidad Nacional de Colombia. Según nuestros cálculos a partir de la información recogida por la Superintendencia de Notariado y Registro, entre 1991 y 2015, 11.840 sentencias de prescripción de dominio entregaron baldíos a privados, en todo el territorio nacional. De ellas, 3.447 predios (29 por ciento) están ubicados en Córdoba y representan 51.852,35 hectáreas.

En adelante, las cifras de extensión de baldíos son estimaciones, pues aún estamos verificando los datos suministrados por la Superintendencia, los cuales tienen serias deficiencias.

Los datos sugieren que la prescripción de tierras públicas habría tenido dos efectos: uno de acumulación de la propiedad rural y otro de justicia social. El primero alude a los casos en que los baldíos fueron entregados a terratenientes que no cumplían los requisitos de la reforma agraria y, de esa forma, concentraron más tierra en sus manos.

El segundo corresponde a los casos en que la tierra pública fue entregada a campesinos pobres, que no habían logrado la titulación por parte de la autoridad agraria. En Córdoba, la prescripción de baldíos habría servido principalmente para acumular tierras, como lo relató Verdad Abierta en un reportaje reciente. 

De los 3.447 predios que fueron entregados en prescripción en Córdoba, 3.159 cuentan con datos sobre su extensión, los cuales analizamos para entender las trayectorias de este fenómeno en ese departamento. Estos predios están concentrados en unos municipios tanto por el número de terrenos como por el área.

Por el primer criterio, San Pelayo, Ciénaga de Oro, Sahagún, Lorica y Chinú concentran el 9,97 por ciento, 9,09 por ciento, 9,05 por ciento, 7,88 por ciento y 6,55 por ciento de predios, respectivamente. Por la extensión, Ayapel, Puerto Libertador, Montelíbano, Montería y Tierralta pasan a la cabeza con el 15,70por ciento, 10,5 por ciento, 8,66 por ciento, 6,78 por ciento y 6,64 por ciento de área, respectivamente.

Es decir, Ayapel, Puerto Libertador, Montelíbano, Tierralta y Montería concentran el 48,36 por ciento de hectáreas prescritas, a pesar de que estos municipios suman únicamente el 18,27 por ciento del total de predios entregados por esa ruta judicial. En esa zona se encuentran las Serranías de Abibe, San Jerónimo y Ayapel, así como el Parque Nacional del Paramillo de Sinú, que han sido el foco de disputas ambientales y por la tierra.

Los casos también se concentran en unos años específicos. A nivel nacional, el 53,7 por ciento de las sentencias de prescripción de baldíos fue decidido entre 2008 y 2013. En contraste, el fenómeno en Córdoba ocurrió principalmente entre 2000 y 2009. Su primer pico fue en 2001: de 27 a 79 predios prescritos, es decir, un aumento del 293 por ciento. De 1999 a 2000, las hectáreas entregadas incrementaron en el 409 por ciento: de 273 a 1.117 hectáreas. Ocho años después, se registra el pico máximo del número de hectáreas de baldíos prescritos: de 3.309 ha en 2008 a 6.297 ha en 2009, esto es, un incremento 178 por ciento.

Dinámica histórica de la prescripción de baldíos en Córdoba

Para ahondar en las dinámicas de la prescripción de baldíos en Córdoba, escogimos los predios mayores a 100 hectáreas, que corresponde a 94 terrenos. Con este filtro, encontramos que el 37 por ciento del total departamental de hectáreas prescritas se concentra en tan solo el 2,7 por ciento de los predios prescritos. 

Estos 94 predios se encuentran en 18 municipios y, en cinco de ellos —Puerto Libertador, Montelíbano, Tierralta, Montería y Ayapel—, está el 70,21 por ciento (66 fincas), que representa el 64,35 por ciento del total del área prescrita de los predios de más de 100 ha. De los cinco municipios, Ayapel concentra una mayor cantidad de área prescrita con el 17,36 por ciento de extensión en tan solo 21 predios

A ese listado de predios mayores a 100 ha, le sumamos los casos de particulares que adquirieron dos o más baldíos que, en su conjunto, lograron obtener un área mayor a 100 ha. Para evitar doble conteo, eliminamos los predios con folio de matrícula repetido en la base y verificamos los nombres de los beneficiarios.

De los 3.447 predios prescritos —esto es, 51.852,35 hectáreas—, 133 predios fueron entregados a personas que acumularon más de 100 ha cada una, lo cual representa 20.743,7 hectáreas. Es decir, 94 personas se apropiaron del 4 por ciento de predios que corresponden al 40 por ciento de las hectáreas registradas en el departamento, entre 1991 y 2015. De estas personas, cuatro recibieron predios superiores a 800 hectáreas. 

Además, los procesos de prescripción están focalizados en unos juzgados civiles. Al tomar el total de propietarios que recibieron uno o varios predios que sumados superan las 100 hectáreas, encontramos que los juzgados promiscuos del circuito de Montelíbano, Ayapel y Planeta Rica entregaron el 27,5 por ciento, 18,13 por ciento y 13,54 por ciento de hectáreas prescritas, respectivamente. Ahora bien, el 46 por ciento de hectáreas entregadas por los juzgados del circuito de Montelíbano y Ayapel fueron inscritas en el círculo registral de Ayapel. La mayoría de los casos fueron decididos en los periodos 2000-2005 y 2008-2010.

Concentración de hectáreas prescritas por juzgado municipal                                                        

Estas trayectorias de la prescripión de baldíos sugieren que este fenómeno en Córdoba no estaría aislado del contexto de despojo armado, la captura y reconfiguración cooptada del Estado ni del sistema de tenencia de la tierra. De acuerdo con las cifras de la Unidad de Víctimas, las sentencias de Justicia y Paz, y restitución de tierras, los municipios que concentran estos casos —Ayapel, Puerto Libertador, Montelíbano y Tierralta—también estuvieron en disputa por parte de los paramilitares. 

De acuerdo con el Registro Único de Víctimas, en el departamento, 396.337 personas fueron registradas como víctimas del conflicto armado, entre 1984 y 2016. En ese rango, el 64 por ciento de los hechos ocurrieron entre 2000 y 2016. En ese mismo periodo, el 72 por ciento de las víctimas del conflicto armado se encontraban en los cinco municipios que, a su vez, concentran los casos de prescripción de baldíos.

En particular, el 52 por ciento del total de personas afectadas por desplazamiento forzado registraron que fueron expulsadas de Ayapel, Puerto Libertador, Montelíbano, y Tierralta. Entre 1998 y 2016, el 48,94 por ciento del total de los desplazamientos forzados tuvo lugar en Tierralta, seguido por el 24,10 por ciento en Puerto Libertador y el 22,74 por ciento en Montelíbano.

Desplazamiento forzado por años y municipio

Durante los noventas, los bloques Elmer Cárdenas y Córdoba de las Autodefensas Unidas de Colombia operaron en el sur del departamento al punto de permear las instituciones estatales. La captura estatal ocurrió gracias al alistamiento de políticos aliados del paramilitarismo en cargos públicos del nivel local, regional y nacional.

Ese plan de reconfiguración cooptada del Estado fue inicialmente delineado en el pacto de Granada, que fue firmado en marzo de 2000 en Tierralta, en el que Salvatore Mancuso definió quiénes serían los alcaldes de ese municipio en los tres periodos siguientes: Sigifredo Senior (partido Liberal), Humberto Santos Negrete (movimiento Colombia Viva) y Aníbal Ortiz Naranjo (partido Liberal). 

Mancuso también capturó las alcaldías de Puerto Libertador con Julio Sánchez Moreno, Montelíbano con Moisés Nader, Ayapel con Pedro Julio Márquez, en 2003. Entre 1998 y 2007, las alcaldías y concejos municipales del sur de Córdoba estuvieron comandados, en su mayoría, por políticos explícitamente aliados con los paramilitares.

En el nivel departamental, los paramilitares habrían llegado a la gobernación con Jesús María López Gómez, quien suscribió el pacto de Ralito, el 15 de julio de 2003, en Tierralta. En el plano nacional, los paramilitares aseguraron las curules de, entre otros, Juan Manuel López Cabrales, un político liberal tradicional del departamento, quien también firmó el pacto de Ralito y fue condenado por la Corte Suprema de Justicia, el 25 de noviembre de 2008, por sus alianzas con los paramilitares. 

En los cinco municipios que encabezan la extensión de baldíos entregados por prescripción, el despojo de tierras habría contado con la connivencia explícita de terratenientes y élites políticas, quienes acordaron y ejecutaron un plan político y militar de captura del Estado con resultados exitosos.

Más aún, de los 94 predios mayores a 100 ha, 14 tienen anotaciones de protección por riesgo de desplazamiento y 1 tiene registrado el inicio de proceso de restitución, en sus folios de matrícula inmobiliaria. La mayoría de los predios (6) con medidas por riesgo de desplazamiento se encuentran en Tierralta (Resolución 001 del 11 de agosto de 2010). De ellos, 5 se encuentran en el norte del municipio, específicamente, los corregimientos de Volador (2), Bonito Viento (1), Severinera (1), Palmira (1) y Santafé de Ralito (1). 

Como lo han reiterado las Cortes Constitucional y Suprema de Justicia, los baldíos no pueden entregarse a particulares en procesos de prescripción de dominio. La razón es simple: la autoridad agraria tiene asignada la administración de las tierras públicas para asegurarse que son adjudicadas al campesinado pobre y los jueces civiles no revisan esos requisitos para evitar que esos predios queden en manos de particulares que ya tenían propiedad rural.

En estos casos de acumulación de tierra, las entidades estatales tienen la obligación inmediata de recuperar esos baldíos para entregar a sus legítimos destinatarios: los campesinos sin o con poca tierra.

Aún quedan varias preguntas sin resolver acerca de las acciones tomadas por la Agencia Nacional de Tierras y la Procuraduría Delegada para Asuntos Agrarios y Ambientales para revertir esas prescripciónes, así como la Fiscalía para investigar los nexos entre la prescripción de baldíos en Córdoba y el conflicto armado interno.