Institucionalidad Rural y Agraria: ¿Preparada para un Escenario de Pos Acuerdo, Paz y Reforma Rural Integral?

El campo colombiano ha sido el campo de batalla de las competencias administrativas en los distintos niveles, resulta necesario hacer un análisis de la nueva institucionalidad en materia rural y agraria en un esecenario de pos acuerdo, pos conflicto, paz y reforma rural integral.

El campo colombiano a lo largo de la historia del país ha tenido que enfrentar momentos de crisis y pocos de auge y crecimiento; a raíz del proceso de Paz suscrito entre el Gobierno Nacional y la guerrilla de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia- Ejército del Pueblo (en adelante-FARC-EP) ha surgido de nuevo la preocupación de empezar a mirar el campo, la ruralidad y sus habitantes desde otras perspectivas, quedando plasmada en los acuerdos de la Habana una Reforma Rural Integral (en adelante-RRI); para afrontar este nuevo reto el Gobierno Nacional y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como cabeza del sector administrativo agropecuario, pesquero y de desarrollo rural han hecho algunos cambios en la organización administrativa; es decir, han avanzando en materia de institucionalidad creando nuevas entidades, reasignando funciones y preparándose para el escenario del pos acuerdo o escenario de paz. En este paper presentaremos un poco este tópico desde una visión académica y crítica.

Para iniciar, es necesario recordar la realidad del campo, quisiéramos enumerar algunos de sus principales problemas, dentro de ellos se destacan, la pobreza, este ha sido el factor determinante de la ruralidad colombiana, unas condiciones difíciles todos los días, lo que limita sus posibilidades de desarrollarse y de vivir dignamente, junto a este problema está el tema del acceso a tierras y a otros activos, y las limitadas oportunidades de los campesinos para desarrollar sus capacidades, esta fue una de las luchas de la “extinta” guerrilla de las FARC-EP; sumado a lo anterior, la ausencia de una política estructurada del Estado para el sector rural y el conflicto armado con todas sus derivaciones, son los problemas más críticos y alrededor de los cuales giran los demás.

Sin duda, la ruralidad es un fenómeno complejo dentro de la dinámica social, siempre ha estado asociada a problemas de pobreza, marginación, políticas de intervención contrapuestas, deterioro del tejido social, lo cual se ha traducido en factores expulsores de población hacia los centros urbanos. En el caso de América Latina y especialmente de Colombia, se convierten en una dicotomía; por un lado, grandes extensiones de tierras fértiles por explotar y construir modelos de desarrollo rural y por otro, situaciones de vulnerabilidad manifiesta y ausencia de presencia institucional para construir sociedad y desarrollo[1], lo que hace complejo el fenómeno social objeto de estudio.

Conocedores ampliamente de los problemas que afronta el campo colombiano presentados por connotados académicos que han dedicado gran parte de sus trabajos a ello, tales como Absalón Machado, Alejandro Reyes, Juan Camilo Restrepo, Salomón Kalmanovitz, Andrés Moya, Alejandro Maldonado, entre otros, resulta necesario mirar que quedó establecido en el “Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”, en este se destino el punto uno para el tema agrario, rural y del campo, el cual se titula “Hacia un Nuevo Campo Colombiano: Reforma Rural Integral”. Esta parte del Acuerdo puede resumirse en tres ejes fundamentales la RRI: i) Dotación y formalización de tierras para el campesinado sujeto de reforma agraria; ii) Construcción de Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDETs); y iii) Construcción de la infraestructura y servicios necesarios para impulsar los motores del desarrollo regional. 

Se afirma que la RRI debe ser el inicio de transformaciones estructurales de la realidad rural y agraria de Colombia con equidad y democracia, contribuyendo así a la no repetición del conflicto y a la construcción de una paz estable y duradera.

El eje central de lo acordado es democratizar el acceso a la tierra en beneficio de los campesinos sin tierra o con tierra insuficiente, y de las comunidades rurales más afectadas por la miseria, el abandono y el conflicto; por ello, se acordó la creación de un Fondo de Tierras de distribución gratuita, la creación de una jurisdicción agraria para garantizar la efectiva protección de los derechos de propiedad en el campo la cual debe tener cobertura y capacidades regionales, una modernización del catastro especialmente para que este sea fundamental en la toma de decisiones administrativas, el fortalecimiento de los mecanismos alternativos de conciliación y resolución de conflictos, incluyendo los tradicionales, propios de las comunidades rurales y junto a ello una serie de programas, inversiones y soluciones concretas a la ruralidad que hagan del campo un bien jurídico protegido en el que se efectúen inversiones cuantiosas que materialicen el Estado Social de Derecho.

Teniendo en cuenta lo anterior, el Gobierno Nacional ha avanzando en la creación de institucionalidad para afrontar estos nuevos escenarios del país, llamados por algún pos conflicto, pos acuerdo, escenarios de paz o sencillamente la anhelada y prometida RRI. Al Presidente de la República le fueron otorgadas unas facultades extraordinarias por el Congreso de la República que le permitió hacer una reforma institucional integral al sector agropecuario en diciembre del 2015, es decir, ya llevan actuando administrativamente un año y seis meses, lo cual permite hacer un balance de eficacia, articulación y coordinación de todas estas entidades en el concierto nacional (Para ilustrar la nueva institucionalidad, ver el siguiente cuadro).

Fuente normativa	Contenido	Objetivo
Decreto 2363 del 2015	Por el cual se crea la Agencia Nacional de Tierras (ANT), se fija su objeto y estructura	La Agencia Nacional de Tierras, como máxima autoridad de las tierras de la Nación, tendrá por objeto ejecutar la política de ordenamiento social de la propiedad rural formulada por el Ministerio Agricultura y Desarrollo Rural, para lo cual deberá gestionar acceso a la tierra como factor productivo, lograr la seguridad jurídica sobre ésta, promover su uso en cumplimiento de la función social la propiedad y administrar y disponer de los predios rurales de propiedad de la Nación. Dentro de las funciones: Ejecutará la política de ordenamiento social de la propiedad, gestionará el acceso a la tierra como factor productivo, lograr la seguridad jurídica en los derechos de la propiedad y administrar las tierras de la Nación para garantizar su adecuado aprovechamiento. Esta Agencia le permitirá al Gobierno intervenir de manera integral en los territorios para implementar la política de tierras.   Se creará la Oficina del Inspector de Tierras, quien dependerá directamente del Presidente de la República, y que de manera permanente vigilará las actividades de la Agencia. La entidad tendrá a su cargo el Fondo de Tierras y buscará la interoperabilidad de los sistemas de información relacionados con el tema, a través del Sistema Nacional de Gestión de Tierras. La estructura de la Agencia quedará con la Dirección de Gestión del Ordenamiento Social de la Propiedad, la Dirección de Gestión Jurídica de Tierras, la Dirección de Acceso a Tierras y la Dirección de Asuntos Étnicos.
Decreto 2364 del 2015	Por el cual se crea la Agencia de Desarrollo Rural (ADR), se determinan su objeto y su estructura orgánica – Colombia	El objeto es ejecutar la política de desarrollo agropecuario y rural con enfoque territorial formulada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a través de la estructuración, cofinanciación y ejecución de planes y proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural nacionales y de iniciativa territorial o asociativa, así como fortalecer la gestión del desarrollo agropecuario y rural y contribuir a mejorar las condiciones de vida de los pobladores rurales y la competitividad del país. Se encargará de ejecutar planes y proyectos integrales de desarrollo agropecuario, para aprovechar mejor los recursos en las regiones y apoyar a los pequeños, medianos y grandes productores fomentando la asociatividad. Este nuevo esquema, asegura que los productores siempre estén acompañados de servicios de asistencia técnica y de comercialización, de la infraestructura como la de riego y drenaje. Esta Agencia tendrá tres vicepresidencias: La de Integración Productiva, la de Proyectos y la de Gestión Contractual
Decreto 2365 del 2015	Por el cual se suprime el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), y se ordena su liquidación	El Incoder existía desde 2003 y se estaba a cargo de muchas funciones, todas de igual importancia, lo que en muchas ocasiones ha impedido la ejecución especializada de la política agropecuaria. Se dispuso la liquidación y la creación de tres agencias, con un alto perfil técnico, que se dedicarán a ejecutar las políticas que diseñe el Ministerio de Agricultura para el sector agropecuario y de desarrollo rural.
Decreto 2366 del 2015	Por el cual se crea la Agencia de Renovación del Territorio, (ART) se determina su objeto y estructura	Tiene como objeto el coordinar la intervención de las entidades nacionales y territoriales en las zonas rurales afectadas por el conflicto priorizadas por el Gobierno Nacional, a través de la ejecución de planes y proyectos para la renovación territorial de estas zonas, que permitan su reactivación económica, social y su fortalecimiento institucional, para que se integren de manera sostenible al desarrollo del país. Se encargará de atender los municipios priorizados por el Gobierno y que, por sus condiciones económicas, sociales y de seguridad tienen un nivel de desarrollo inferior al promedio nacional. Esta Agencia buscará intervenir el territorio de manera integral a través de Planes de Intervención Territorial que serán construidos con sus habitantes y los gobiernos locales. Contará con los recursos de fondos como Colombia Sostenible. Tendrá a su cargo la planeación, la estructuración y la ejecución de los proyectos en territorio. Podrá ejecutar de manera articulada con las políticas de gobierno, colegios, vías, pueblos, etc. Podrá implementar proyectos productivos, ambientales y forestales, así como programas para la reactivación económica de sus habitantes
Decreto 2367 del 2015	Por el cual se crea el Consejo Superior de la Administración de Ordenamiento del Suelo Rural	Instancia presidida por el Presidente de la República y define la política relacionada con el ordenamiento del suelo rural. Permitirá a los productores tener los mejores suelos para cultivar y a los inversionistas, una mejor seguridad jurídica. Con este Consejo, se busca alinear las acciones del Gobierno Nacional en el uso del suelo y dirimir los conflictos intersectoriales.
Decreto 2368 del 2015	Por el cual se crea el Consejo Superior de la Administración para la Restitución de Tierras	Encargado de formular lineamientos generales, coordinar y articular la implementación de políticas públicas en materia de restitución de tierras. Coordinará las acciones interinstitucionales para garantizar una ejecución integral de la política y definirá y coordinará los mecanismos para la consecución o recolección de la información relevante en la etapa administrativa.
Decreto 2369 del 2015	Por el cual se modifica la Estructura del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural	El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural tendrá una reestructuración en su estructura orgánica; por ello, se dedicará a formular la política del sector con una visión de corto, mediano y largo plazo. Tendrá una nueva dirección, la Dirección de Mujer Rural, para que recoja y atienda las necesidades de las habitantes rurales. Se creará la Dirección de Agricultura Familiar, para fomentar emprendimientos familiares, de la mayor importancia en el posconflicto.
Decreto 2370 del 2015	Por el cual se amplían las fuentes de financiación del Fondo de Microfinanzas Rurales creado en la Ley 1731 de 2014	Se adoptan medidas en materia de financiamiento para la reactivación del sector agropecuario, pesquero, acuícola, forestal y agroindustrial, y se dictan otras disposiciones relacionadas con el fortalecimiento de la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria.
Decreto 2371 del 2015	Por el cual se crean y modifican unas funciones de la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario y se modifica el objeto y las competencias del Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (Finagro)	Se crea la secretaría técnica, nombrada directamente por el Presidente. En la Junta estará el Ministerio de Hacienda y saldrá el Banco Agrario. Quedará así: El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, quien la presidirá, Ministro de Hacienda y Crédito Público, Director del Departamento Nacional Planeación, Gerente del Banco de la República, El Presidente Agencia de Rural, dos representantes del Presidente la República, uno los cuales deberá tener una reconocida formación académica y experiencia en materias y financieras, y otro en economía y producción agropecuaria. Se llegará a los pequeños productores y así sustituir los créditos gota a gota, con tasas muy altas que pagan hoy los campesinos. Se amplían las funciones. Ahora la Comisión podrá aprobar temas como riesgo y seguro agropecuario

Con esta nueva institucionalidad el Gobierno ha dicho que le apuesta a la búsqueda de un campo productivo y competitivo, lo cual es un objetivo loable y en cierta medida, necesario y reivindicatorio de las deudas históricas que ha tenido el país a lo largo de muchos años.

Ahora bien, el Gobierno sigue expidiendo normativa al respecto, recientemente ha sido expedido el Decreto-Ley 902 de 2017 por el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral contempladas en el Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente el procedimiento para el acceso y formalización al Fondo de Tierras.

En este decreto, tal vez el más importante de la serie de decretos emitidos como resultado del Acuerdo, se destacan asuntos relevantes como son la definición los sujetos de acceso a la tierra y a qué título puede darse la formalización, se crea el Registro de Sujetos de Ordenamiento como una herramienta de la Agencia Nacional de Tierras, incluyendo la información de todos estos sujetos.

Adicional a ello, se desarrolla el Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral el cual tendrá dos subcuentas: una para la población campesina en general y otra específica para las comunidades indígenas, el objetivo de estas subcuentas es identificar y contar con predios de asignación prioritaria para este tipo de poblaciones.

Ahora bien, podríamos preguntarnos, si la institucionalidad descrita, a la fecha ha cumplido sus funciones con ¿eficacia?, ¿coordinación? y ¿articulación con todo el sector administrativo? y paralelo a ello, ¿la cabeza de este ha ejercido su función de dirección del sector? o, ¿las entidades de control tales como Procuraduría General de la Nación o Contraloría General de la República en sus respectivas delegadas en temas agrarios y rurales han ejercido sus funciones?

El examen para estas entidades administrativas lo tendrá que resolver el país, cuando dar solución a problemas estructurales en el territorio nacional y la RRI sean una realidad y no un catálogo de buenas acciones para la ruralidad colombiana, los Contratos Plan para la Paz y el Posconflicto estén en ejecución, el Fondo Colombia en Paz descentralice los recursos a las regiones, y finalmente, se logre tratar dignamente la ruralidad. Todo esto se debe traducir, en materia de infraestructura: vías terciarias, adecuación de tierras y electrificación rural; en desarrollo social: salud rural y agua potable y en lo ateniente a la generación de ingresos: asistencia técnica, inclusión financiera y pago por servicios ambientales; pues el  verdadero objetivo de la creación de este tipo de entidades administrativas, no debe ser otro, que devolver la esperanza, el crecimiento económico y el bienestar del país, y del sector rural en particular; finalmente, deseamos no tener que esperar un quinquenio, para evidenciar esta transformación, sino que sean las actuales generaciones, las que puedan evidenciar una verdadera transformación en aras de edificar sus proyectos de vida sobre los cimientos de un campo eficaz, moderno y sostenible.