La C. Constitucional debe dar cuenta de la compleja historia de los baldíos

La Sala Plena Corte Constitucional continúa su estudio del tema de baldíos. Así lo atestigua su orden del día para esta semana. Como lo indiqué en una columna anterior, el problema jurídico al que se enfrenta esta corporación es altamente delicado por cuanto implica determinar el origen de la propiedad privada. En su decisión, la Corte debe abordar la cuestión de cómo se prueba la naturaleza pública o privada de un inmueble y sobre quién, Estado o particulares, recae esa carga. Además, este debate se encuentra ligado a la discusión sobre la justicia social en el campo, es decir, a la de la distribución de tierras e implementación del Punto 1 del Acuerdo de Paz (Reforma Rural Integral).

Como se puede ver, la Corte Constitucional tiene una gran responsabilidad, la cual se ve enmarcada por una historia legislativa y jurisprudencial larga y compleja. Larga, porque su comienzo data al menos de la primera mitad el siglo XIX. Compleja, porque la lectura de las normas demuestra que el Estado colombiano no fue sistemático en la reglamentación de los baldíos y el análisis de la jurisprudencia indica que por décadas su abordaje fue contradictorio.

Para la muestra un botón. La Ley 61 de 1874 indicó que las personas que establecieran “habitación i labranza” sobre terrenos que no estuvieran explotados económicamente, es decir, que se consideraban baldíos, adquirían su propiedad. Unos años más tarde, la Ley 48 de 1882 determinó que se mantenía la regla de la ley de 1874 y que no era posible adquirir bienes baldíos por medio de la prescripción regulada en el Código Civil, es decir, por medio de su posesión.

Una posible armonización de estas dos normas apunta a que tanto la ley de 1874 como la de 1882 tenían como propósito promover la explotación económica de los baldíos y que esta última, para reforzar este fin, incluyó una disposición para evitar que estos fueron adquiridos simplemente por actos posesorios del derecho civil no necesariamente encaminados al trabajo de la tierra. Por ejemplo, levantar una cerca o construir una casa son considerados actos de posesión en el área civil. Como no son actos de “labranza”, la Ley 48 podía estar simplemente complementando la Ley 61.

Las discusiones que llevaron a la expedición de la Ley 200 de 1936 parecen confirmar esta tesis. En la exposición de motivos presentada a la Cámara de Representantes en julio de 1935, se puede leer una crítica a las sentencias de la Corte Suprema de Justicia de 1926 y 1934, por cuanto determinaron que la prueba de la propiedad privada correspondía al particular. Específicamente en la última, se estableció que este debía probar por medio del título originario, esto es, el título en el que consta que el Estado se desprende de la propiedad a favor de un particular.

Además de llamar a esta prueba “diabólica” por su dificultad, en este documento se recalcó que la Corte Suprema de Justicia no tuvo en cuenta que la Ley 61 de 1874 había reconocido que los baldíos podían “adquirirse por el solo hecho del cultivo y aprovechamiento”. Esta argumentación se encuentra en línea con el propósito de la Ley 200, el cual fue resumido innumerables veces durante los debates en el Congreso y por el mismo Gobierno, quien fue el que presentó el proyecto. El conflicto social que pretendía solucionar esta norma era la prevalencia de los títulos sobre la explotación económica de la tierra. De esta forma, como varias veces se recalcó, la regulación estaba encaminada a beneficiar a los campesinos y a todo aquel que trabajara el campo. El fin último era poner fin a la llamada “posesión inscrita” o lo que en la exposición de motivos se calificó como la confusión entre el registro de títulos y la posesión.

Los cuatro primeros artículos de la Ley 200 son claves para entender cuál fue el mecanismo que ideó el Estado para cumplir este cometido y para mitigar los litigios sobre las tierras que ya estaban siendo explotadas económicamente.

• Los artículos 1º y 2º establecen dos presunciones que, como ya indiqué, son dos caras de la misma moneda. El primero dice que se presumen de propiedad privada los predios explotados económicamente y determina que hacer cerramientos y construir edificios no son actos de explotación económica, pero que pueden considerarse como su complemento. El segundo establece la presunción de que es baldío el predio no explotado económicamente.
• El artículo 3º establece la forma de probar en contra de la presunción del artículo 2º, es decir, de establecer propiedad privada, aunque no haya explotación económica. En la exposición de motivos se explicó que esta presunción tomó en cuenta la realidad nacional, en la que se había aceptado que cadenas de titulación de por lo menos 30 años probaban la propiedad. Entonces, la previsión enumera el título originario y títulos inscritos anteriores a esta ley en los que consten traspasos de derechos de propiedad por un lapso igual al término de prescripción extraordinaria (20 años para ese momento). El artículo 3º es claro en indicar que estos son los medios para desvirtuar la presunción del artículo 2º. Las exposiciones de motivos de esta ley y el Decreto 059 de 1938, reglamentario de la ley, lo confirman.
• El artículo 4º protege a las personas que se han establecido en predios de propiedad privada no explotados dos años antes de la vigencia de la Ley 200 con la consciencia de que se trataba de bienes baldíos. Como queda establecido en el trámite en el Congreso, esta previsión tiene como fin hacer valer la premisa fundamental de la Ley: la función social de la propiedad. En este caso, los particulares que aleguen propiedad solo pueden defenderse presentando el título originario o con título en que conste traspaso de dominio anterior a la ley de 1821 que ordenó a los particulares registrar su propiedad.

Los debates de la Ley 200 dan cuenta de que los congresistas entendieron que uno de sus propósitos era reformar la institución de la posesión afincada en el Código Civil. La comprensión y apropiación de este propósito por parte de la Corte Suprema de Justicia fue difícil. Como lo demuestra una investigación que realicé con unos colegas respecto de sentencias del siglo XX, la jurisprudencia de esta Corte unas veces avaló la idea de la explotación económica de los predios como el origen de la propiedad privada y otras veces requirió la adjudicación del Estado.

La expedición de la Ley 160 de 1994 vino a complicar aún más la situación. Los artículos 48 y 65 indican que los baldíos deben ser adjudicados por el Estado y que la propiedad privada se prueba por medio de títulos originarios o por traspasos de derechos de propiedad anteriores a la ley por un término igual al de prescripción (20 años para ese momento). Sin embargo, esta ley no derogó de manera explícita la Ley 200 e incluso la invoca en algunos de sus artículos. Entonces, una de las preguntas obligadas al respecto es cómo entender la interacción estas dos normas. El responder este interrogante es de suma importancia cuando se trata de casos en los que los particulares alegan presencia, que data de largo tiempo atrás de la vigencia de la Ley 160, en predios que no tienen antecedentes de derechos reales en el registro o no tienen matrícula inmobiliaria.

Una decisión de la Corte Constitucional acorde con los retos jurídicos y de justicia social que plantea este problema debe dar cuenta de la rica y compleja historia normativa y jurisprudencial en el tema de baldíos. No solo porque así se falla en derecho, sino porque así también se le da sentido al trabajo de tantos jueces, congresistas y funcionarios de la República que han abordado este tema a través de los siglos.