La expropiación 2: el mercado asistido de tierras originario

Esta columna fue escrita en coautoría con Lina Díaz.

En un texto anterior se había revisado el tema de la expropiación fijando la mirada en su delimitación conceptual, alcances, procedimientos; así como el debate que al respecto se ha desatado en la reciente contienda electoral. En la presente columna se propone analizar el despliegue operativo de la expropiación en diversos campos de la política pública colombiana, aterrizando en un vistazo panorámico a las políticas de acceso a tierras rurales.

La implementación extendida de la expropiación.

Varias constataciones salieron a la luz como producto de la reflexión desarrollada en la columna anterior. En primer lugar, la expropiación está lejos de ser un procedimiento extraordinario; al contrario, es una práctica común de los estados modernos, establecer límites al derecho de la propiedad privada justo cuando está en juego el bienestar general.

En segundo lugar, la expropiación no es una política marcada ideológicamente, su utilización ha sido tan extendida que es posible rastrear su utilización en la agencia pública tanto a la izquierda, derecha como en el centro del espectro político. Igualmente se reconoció que existen expropiaciones voluntarias, por vía judicial y por el expedito camino administrativo; cada tipo de expropiación sigue procedimientos y protocolos de implementación distintos. En cuarto y, último lugar, se llamó la atención en la diferencia de sustancia y de forma de los procedimientos expropiatorios respecto a la extinción de dominio por incumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad.

Fig. 0 Qué no es la expropiación

Bajo los anteriores postulados miremos ahora la forma en la que se expresan los procesos expropiatorios en la estructura jurídica colombiana. Revisando varias tesis al respecto, como la juiciosa tesis de Manuela Carvajal y Juliana Vicente queda claro que el procedimiento de expropiación puede rastrearse ya en las constituciones que rigieron el periodo postindependencia de 1821 y su presencia es indiscutida hasta la actualidad.

En dicho rango de tiempo la expropiación se ha venido organizando en cuatro grandes corpus temáticos tal y como aparece en la Figura 1.

Fig. 1 alcance temático de la expropiación

La planeación urbana y de infraestructura como su nombre lo indica, está diseñada para permitir la adecuación paisajística y la intervención sobre el ordenamiento espacial de las aglomeraciones urbanas. El corpus jurídico respectivo se concentra en facilitar la actuación estatal en sus órganos de planificación local, por lo cual la vía de expropiación administrativa es un recurso frecuentemente utilizado en caso de no presentarse una enajenación voluntaria. Vale la pena remarcar que figuras que hoy critican abiertamente la expropiación como Vargas Lleras han utilizado profusamente la expropiación administrativa, bien sea bajo motivos caso de emergencia climática (2010); o como piedra angular en la construcción de los proyectos de infraestructura durante la presidencia de Juan Manuel Santos (2014).

La expropiación minero-energética se trata de un procedimiento judicial que puede utilizarse bien sea en los casos de exploración, explotación, transporte y distribución de petróleos o de la minería. Se sustenta en la declaración de la “utilidad pública e interés social” de estas industrias.

La expropiación bajo criterios de conservación ambiental es fundamentalmente judicial y se concentra en los fenómenos de adquisición de predios privados necesarios para la ejecución de obras públicas destinadas a la protección y manejo del medio ambiente y los recursos naturales renovables.

Por último, la expropiación agraria que se puede rastrear debidamente normada a partir de la Ley 135 de 1961. Conviene aclarar que esta manifestación expropiatoria siempre ha sido un procedimiento judicial y desde un inicio se diseñó para: i) reformar la estructura social agraria buscando eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad; ii) en conexión con la Ley 200 de 1936, fomentar la adecuada explotación económica de tierras incultas o deficientemente utilizadas se encuentra directamente relacionado con la función social de la propiedad establecida en la Ley 200 de 1936; y iii) Crear condiciones bajo las cuales los pequeños arrendatarios y aparceros gocen de mejores garantías, y tanto ellos como los asalariados agrícolas tengan más fácil acceso a la propiedad de la tierra.

Vale remarcar que los predios que ingresaban al Estado por cuenta del proceso expropiatorio al provenir del mercado de tierras y de superficies que ya contaban con un título de propiedad debían ingresar en la cuenta del Fondo Nacional Agrario para de allí ser formalizado a los campesinos que ya vivian allí en condiciones de aparcería o a los respectivos trabajadores agrarios.

¿Qué nos muestran los datos históricos de la expropiación agraria?

La revisión de los siguientes datos producidos por la secretaria de planeación del Incoder con corte a 2008 nos permiten reconstruir una panorámica general del alcance del procedimiento de expropiación para el caso agrario.

Fig. 3 Histórico de expropiación – Incoder 2008

El gráfico anterior nos permite observar la dinámica expropiatoria cruzada por las diversas leyes agrarias que determinaron dicho procedimiento. Como es apreciable el ritmo de la expropiación muestra seis comportamientos históricos diferentes, los cuales no pueden compararse entre sí, debido a que los segmentos de años entre las leyes agrarias no son proporcionales:

i) Un primer impulso jalonado por la Ley 135 de Reforma Agraria que supera las 5 mil hectáreas;

ii) Luego, en el marco de la Ley 1 del 68 de Lleras Restrepo y con el efecto que indudablemente produjo la creación de la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos – Anuc, tiene lugar el momento de mayor número de hectáreas expropiadas superando las 25 mil;

iii) El tercer comportamiento histórico se encuentra claramente signado por el Pacto de Chicoral (Ley 4 del 73). A este respecto es observable en los datos muestran un empuje favorable al proceso expropiatorio una relación inversa con referencia a los picos de datos anteriores: es decir, un mayor número de predios expropiados pero una superficie afectada menor;

iv) El Proceso de Paz o “amnistía” de Belisario Betancur y la Ley 35 de 1982 muestra ya un pico claramente decreciente del proceso expropiatorio;

v) Posteriormente, en el marco de la Ley 30 de 1988, los procesos de expropiación literalmente desaparecen del paisaje de la política agraria;

vi) Sin embargo, esa desaparición no significo la derogación del procedimiento, como se observa con su remergencia claramente marginal en la Ley 160 de 1994.

Fig. 4 Acumulado de expropiación por periodo histórico

De la anterior panorámica histórica vale la pena remarcar las siguientes apreciaciones:

Tanto el número de predios como la superficie en hectáreas afectadas por el fenómeno expropiatorio mantuvieron rangos muy bajos de intervención aún en los momentos de mayor iniciativa política. Vale la pena subrayar que los impulsos signados en los dos primeros periodos caracterizados anteriormente fueron en su gran mayoría procesos de titulación y formalización de fundos de aparcería y/o arrendamiento precario.

Por otro lado, las modificaciones del Pacto del Chicoral transformaron decididamente el proceso expropiatorio por medio de la legalización de los contratos de aparcería, así como nuevos criterios para la calificación de predios como adecuadamente explotados a través de niveles mínimos de productividad; de igual manera, el establecimiento de la renta presuntiva agrícola como una manera de justificar la función social de la propiedad y la reducción de trámites para la compra directa de la tierra por parte del Estado tornaron inoperante la opción expropiadora y fueron abriendo camino al contemporáneo mercado asistido de tierras.

Es muy interesante el pequeño impulso que el proceso de Paz de Betancur significo en términos de acceso a tierras para excombatientes. El corpus legislativo asociado a la Ley de Amnistía (35 de 1982) significó en primer lugar, la creación del Plan Nacional de Rehabilitación – PNR (Decreto reglamentario 3287 de 1987). La anterior iniciativa buscó reforzar los programas de adquisición y dotación de tierras, obras de infraestructura, programas agropecuarios de fomento, vivienda, crédito, asistencia técnica, capacitación y organización campesina, dirigidos a beneficiar a familias asentadas en los municipios seleccionados.

En segundo lugar, la Ley de amnistía de Betancur por medio del Decreto Ley 222, le permitió al Incora la negociación y compra de tierras con precios inferiores al avalúo comercial fijado por el Igac, pero efectuando el pago en un menor plazo. Cómo vemos las semejanzas del PNR con el actual diseño de las zonas Pdet es evidente; sin embargo, nos atreveríamos a plantear que -a la fecha- los resultados y las herramientas practicas del PNR son superiores a los de su vástago contemporáneo (los Pdet).

La estocada final a la dinámica expropiadora tuvo lugar con la Ley 30 de 1988, en la medida que se introdujo la compensación al propietario afectado por medio del precio fijado a través de un avaluó comercial del respectivo inmueble. Cabe destacar que tanto en la Ley 135 del 61 como en la 1 del 68 la compensación se fijaba con base en el avaluó catastral. La modificación anterior torno obsoleta la opción expropiadora y significo que los propietarios privados, ellos mismos, ofertaran sus predios en un mercado de tierras estatales que no estaría exento de las dinámicas inflacionarias por la vía de la corrupción en la fijación del avaluó comercial.

¿Cuál es el peso histórico de la expropiación en el conjunto de la política de acceso a tierras?

Para abordar la anterior pregunta es necesario distinguir la discusión de los dos grandes repositorios de tierras rurales en los que el Estado colombiano ha organizado sus procedimientos agrarios: la adjudicación de baldíos y el Fondo Nacional Agrario.

Comencemos con los datos del Fondo Nacional Agrario que es a donde van los predios expropiados. El FNA es el conjunto de bienes y recursos destinados a realizar la inversión social del Estado colombiano en materia de reforma agraria. Fue creado mediante la Ley 135 de 1961 y su conformación se encuentra dispuesta en el Artículo 16 de la Ley 160 de 1994.

Fig. 5 Fondo Nacional Agrario (Hectáreas)

Fig. 6 Fondo Nacional Agrario (Hectáreas) / porcentaje por Ley

Como es posible analizar en las Figuras 5 y 6 el peso de los procesos de expropiación al interior del Fondo Nacional Agrario fue marginal comparado con otras formas de intervención estatal sobre el mercado de tierras rurales como la compra voluntaria. Por ejemplo, para el periodo (1962-1972) ingresaron al Fondo Nacional Agrario 715.563 Hs. bajo las leyes 135/61 y 1ª/68. En este contexto se adquirieron 3.130 predios por 344.255 Hs; fueron cedidos 213 predios por 340.107 Hs y sólo se expropiaron 912 predios con 30.983 Hs.

Adicionalmente, llaman poderosamente la atención dos elementos.

El primer elemento es la amplia utilización de la figura de “cesión voluntaria” de tierras tanto en la Ley 135 como en la Ley 1 del 68. Esta figura de “cesión” se utilizó por sectores terratenientes para evitar la expropiación total de grandes latifundios; igualmente la figura de “cesión” sirvió para negociar la formalización de fundos de aparcería que en ese momento eran ilegales.

El segundo elemento que muestra el análisis de los datos disponibles, verifica la hipótesis de una temprana decantación estatal por la instauración de un “mercado asistido de tierras” en el contexto del Pacto del Chicoral y las subsiguientes Leyes Agrarias.

La dinámica anterior comienza a evidenciarse en las Leyes 4 y 5 de 1971 y en la 6 de 1975 las cuales a la par que justificaban el ausentismo terrateniente por medio de la legalización de la aparcería, introdujeron una serie de transformaciones que convirtieron el proceso expropiatorio en una “venta directa”; lo anterior, a su vez en aquellos lugares en los que el Estado intervenía, seguramente disparo un fenómeno inflacionario por la tierra, limitando de esta manera, el alcance de nuestro tímido reformismo agrario.

La introducción de un mercado asistido de tierras rurales jalonado por la vía de intervención estatal, se apuntalaría con el transito soterrado de una expropiación redistributiva ejecutada bajo avalúos y precios catastrales hacia una compensación ajustada en un avaluó potencialmente manipulable como el comercial (el cual se establecería en la Ley 30 de 1988 y se terminaría de legitimar con la Ley 160 del 94). Vale la pena remarcar que este “mercado asistido de tierras temprano” se desarrollaría en contravía de un reformismo agrario distributivo, corrientemente utilizado a lo largo de la segunda mitad del siglo XX en el contexto latinoamericano.

¿Cuál es el aporte del recurso a la expropiación en la política integral de acceso a tierras?

Por último, en este sintético repaso al papel de la expropiación en la historia de nuestro sistema integral de acceso a tierras rurales, observemos el peso del Fondo Nacional Agrario (dentro del cual está el recurso expropiatorio) comparándolo con el vector más vigoroso de nuestra política agraria: el acceso a los baldíos de la nación.

Fig. 7 Baldíos y Fondo nacional agrario

En la Figura 7 se comparan los datos disponibles de acceso a tierras discriminados por el Fondo Nacional Agrario – FNA (barra roja en el gráfico) frente a los baldíos con destinación del campesinado colono (barra verde) y aquellos territorios que formalizaron la ancestralidad indígena (barra morada) y afrocolombiana (barra amarilla). Una primera observación, torna evidente que el peso total de los procedimientos agrarios agregados bajo la categoría del FNA es marginal frente al acceso a los baldíos campesino y la formalización étnica.

Una segunda observación permite apreciar el peso distinto del acceso a los baldíos dependiendo el periodo de leyes agrarias analizado: es decir, las primeras leyes agrarias muestran una prevalencia del acceso a tierras al campesinado colono; mientras que durante la segunda generación de leyes agrarias, en la medida que se instala el mercado asistido de tierras, la formalización se desplaza a los territorios étnicos, primero los indígenas y luego de la Ley 70 del 93 hacia las comunidades negras, raizales y palenqueras.

Fig. 8 Baldíos, Fondo nacional agrario y leyes agrarias

La Figura 8 nos permite apreciar los procedimientos anteriores a contra luz de las legislaciones agrarias fijando, además la mirada, en los procedimientos de expropiación y extinción de dominio. Al analizar esta Fig. 8 es muy importante fijarse que no pueden compararse los datos del FNA y acceso a baldíos porque sus magnitudes de medición son diferentes: las hectáreas del FNA está en miles mientras que las de baldíos están en millones. Las colocamos juntas para poder apreciar el gran cuadro histórico de acceso a tierras rurales en conjunto, pero es importante tener muy en cuenta la aclaración anterior a la hora de comparar ambas series de datos.

La conclusión de los datos presentados hasta aquí, condensados en la Fig. 8, nos permiten observar que el peso de la expropiación rural, si bien fue utilizada por el Estado en los primeros dos impulsos de las reformas agrarias ocurridos en la segunda mitad del siglo XX, es marginal frente al conjunto de fuentes del Fondo Nacional Agrario; y, es ínfimo, si se compara con el número de hectáreas aportadas por la adjudicación de baldíos.