La invención del catastro (multipropósito)

Vía fast track el gobierno quiere aprobar la reforma del sistema catastral. Este punto fue aprobado en los acuerdos de La Habana y el Conpes 3859 de 2016 precedió la discusión actual. Pero el texto del proyecto omite correcciones a falencias históricas del catastro y parte de argumentos inválidos para sustentar su agenda técnica.

Circos locales sumados a la actual concentración del debate sobre el proyecto de ordenamiento social de la propiedad, desvían nuestra atención de otros escenarios trascendentes por su impacto en el quehacer diario del ejercicio ciudadano. Uno de ellos es el catastro. Este término tan poco agraciado y relacionado con la imposición de tributos desde los primeros imperios de la humanidad, registra desde el nacimiento de la república colombiana una experiencia fundamentalmente empírica en lo técnico y sobre reglamentada en lo jurídico, y solo desde hace seis décadas encontramos aportes que intentaron trazar una visión que se imbricara con las múltiples dimensiones del territorio. Precisamente, épocas donde también la academia y la institucionalidad sembraban las bases formativas y de operación del catastro[1].

El catastro, ciencia responsable del inventario predial en campos y ciudades, es como una hidra cuyas cabezas se erigen en las áreas de apoyo en que se fundamenta: cartografía, geografía, suelos, identificación jurídica, valoración económica, en síntesis, el estudio del territorio en estado puro. Sin embargo, evitaremos allanar caminos tan minuciosos. No podemos perder la perspectiva acerca de dónde radica la importancia de un inventario de la propiedad pública y privada, ejercicio que sucesivos gobiernos nacionales han intentado completar y perfeccionar. Anuncios tras anuncios junto a los sucesivos intentos de acoplamiento de metodologías de vanguardia, no lograron que la implementación mantuviera el ímpetu y la resistencia para alcanzar la cima que se trazaron. Aquí se comprobó una vez más que el papel resiste cualquier embate.   

Nuevos burgomaestres nuevos propósitos. En un país con una centenaria tradición leguleya solemos creer que un marco legal perfumado y presentado como innovador, es la mejor herramienta para hacer desde cero y durante 7 años, ahora sí, repiten todos, lo que se hizo a medias durante 60. El vigente plan nacional de desarrollo 2014-2018 (ley 1753 de 2015, art.104) trazó como meta promover “la implementación del catastro nacional con enfoque multipropósito”. En cumplimiento de esta norma, el Departamento Nacional de Planeación (DNP) asumió el liderazgo y en consecuencia preparó el documento Conpes 3859 de 2016, por el cual adoptó la política para reformular el catastro, ahora con nuevo apellido, míster multipropósito. Hasta aquí, en principio, nada extraño. Sacar de la desvalidez al catastro urge. Es una deuda histórica con el sector rural y la competitividad del país. Lo acordado en el punto 1 de la negociación de paz con las FARC es una verdad de perogrullo que simplemente refuerza la necesidad de actualizar el catastro y ordenar el territorio. Por el contrario, líderes de todas las ramas del poder público tienden a empequeñecer la importancia de esta área cuando argumentan que su actualización se emprende porque no puede deshonrarse lo firmado en la negociación de La Habana, lo cual no falta a la verdad. Pero, el alcance de un catastro digno a nuestras necesidades y objetivos como nación impacta a los 49 millones de habitantes, por tanto, la responsabilidad de quienes lo diseñan desde un frío escritorio bogotano debe trascender, de lejos, a los exclusivos quereres de la izquierda o la derecha.

Bajo el albor de la lectura de este Conpes podemos especular cuál fue la inspiración de quienes redactaron el texto. Al respecto, desde finales del siglo XX corría entre los sectores públicos y privados, para quienes el catastro es la fuente esencial de datos para sus iniciativas, puntos de vista en común: que su desactualización era exagerada y persistente, que la información técnica y jurídica de los sectores rurales era imprecisa e incompleta y que la pírrica interrelación catastro-registro agravaba las deficiencias de este banco de información. Muy cierto. En fin, las apreciaciones eran conscientes que había mucho por mejorar pero también dejaba entrever que la evaluación del catastro era heterogénea según en qué región levantáramos la alfombra. Así, la calidad del catastro en el país se asemeja a cómo están distribuidas sus riquezas. Pero no la riqueza que está por explotarse, la baldía, la que no tiene dolientes, la que paradójicamente el conflicto armado mantuvo alejada de los mayores depredadores. Aquí los registros censales son pobres y casi inexistentes. En cambio, las riquezas ya escrituradas, la acumulada durante la urbanización acelerada, las tierras en valles, llanuras y piedemontes, se encuentran blindadas por un catastro con buen diagnóstico para fines multipropósito. Con este balance, ¿es sensato y responsable que el DNP embarque al país en hacer un catastro como si partiéramos de una página en blanco observando con desdén lo avanzado por décadas?

Con el punto final del documento Conpes a nuestras espaldas quedaron sensaciones agridulces en varios de sus acápites. En uno de ellos, el diagnóstico, recogieron numerosos balances del catastro colombiano que se han hecho en los últimos 30 años, varios de ellos con perspectiva multipropósito, para contradictoriamente concluir que nos encontramos en el punto cero que nos diferencia de un pasado nebuloso, el bin bang catastral y un futuro que se inventará, el catastro prometido, de momento, un anuncio. Otro punto agridulce es consecuencia del anterior, pues las estrategias que proponen para la implementación del “nuevo” catastro parten de este esquemático y genérico diagnóstico, al que además le sumaron sustentos de perfil centralista como son las comparaciones, superficiales por demás, con sistemas de administración de la tierra de Nueva Zelanda, Brasil, Australia y el Reino Unido, dando por sentado que sus métodos administrativos y técnicos encajan a la perfección en nuestro contexto y que debemos ser como ellos, punto, sin matices.

Vaivenes argumentativos

En diferentes apartados el Conpes señala que hasta el año 2015 el catastro en Colombia tuvo exclusivamente una connotación fiscal, útil exclusivamente para tasar al denominado impuesto predial  y que en contraposición, el actual plan nacional de desarrollo debemos asumirlo como un hito normativo !histórico¡, debido a que desde ese momento determinó que debíamos pasar de un supuesto catastro insustancial a un instrumento base del ordenamiento socioeconómico y ambiental del territorio. Este narciso contenido del Conpes brilló también por algunas contradicciones. Para empezar, los antecedentes jurídicos y técnicos expuestos en algunos acápites del documento demuestran que el Estado ha tenido diversas iniciativas normativas dirigidas a brindar un enfoque multifinalitario –multipropósito- para subsanar los rezagos del catastro e intentar ajustarlo a las necesidades. La esencia del concepto multipropósito está presente en iniciativas institucionales y académicas publicadas desde los años 70, solo qué, en esa época no dedicaban tantas energías en crear llamativos epítetos para titular las políticas públicas que anunciaban. Fenómeno que a propósito ha sido notorio en los planes de gobiernos posteriores a la constitución del 91 y que fue definido magistralmente por José Manuel Restrepo como “Las economías de eslogan” en una de sus columnas de El Espectador (26/11/2016): nos sobran discursos y titulares, y nos falta consistencia y calidad en la política pública, aseguró.

Un eslogan no puede desconocer de un plumazo a la institucionalidad y a la academia que completan cerca de 60 años trabajando intensamente en el catastro como base para el ordenamiento del territorio; años que no han sido dedicados simplemente al ejercicio secretarial para el registro de un catastro fiscal, como lo asegura el Conpes en cuestión sin ningún tipo de diferenciación geográfica. Otras muestras de los excesos de la premisa del DNP. En 1965 el IGAC emitió la Resolución 1173, reglamentaria de la formación y conservación de los catastros, que iniciaba a marcar una diferencia con el estricto concepto de catastro fiscal[2] del siglo XIX, predominante hasta la década de los 50. Para 1970 y 1972 respectivamente, el IGAC publicó Cartas aerofotogramétricas para el catastro y Carta agrológica para el catastro; como se ve, desde entonces se propugnaban por herramientas para la realización de mapas de precisión (cartografía) y categorización de los suelos según sus calidades. En este espacio no tenemos oportunidad de ampliarnos en extensas numeraciones que demuestran la contradicción del DNP, pero en cualquier buscador el lector acucioso podrá comprobar que existen al menos una sesentena de resoluciones, reglamentos, decretos y leyes que durante las últimos seis décadas han propendido por fortalecer integralmente el catastro. Con todas estas evidencias, nuestros bien intencionados tecnócratas siguen asumiendo que el problema del actual catastro es de conceptos y vacíos normativos, y tácitamente pasan por alto las fallas históricas en la ejecución, la estrechez presupuestal, el direccionamiento amañado, las omisiones jalonadas por los círculos de poder y la itinerante politiquería succionadora de los recursos públicos.

En este sentido, informes recientes publicados por el IGAC dan cuenta que solamente 80 municipios del país no cuentan con formación catastral, pero estos ocupan el 28% del territorio nacional distribuidos en los departamentos del Amazonas, Vaupés, Guainía, Chocó y Nariño. Aquí es donde la intervención del estado debería tener mayor énfasis. Pero siempre ha ganado la reticencia a hacer inventarios integrales de los territorios con baja densidad poblacional pero estratégicos por su riqueza mineral, forestal y biodiversa. No en vano, el despojo con las maneras del siglo XIX se hicieron a costa de la ausencia de censos de precisión de las tierras ancestrales y baldías equivalentes a millones de hectáreas. Políticos, militares e inversionistas de la época capitalizaron esta sutil omisión extendiendo sus primeras posesiones hasta convertirlas en latifundios, y ellos, en seudo propietarios de zonas de colonización hasta qué, la ley 200 de 1936 hizo su trabajo, legalizarles lo adquirido bajo esta combinación de las formas de lucha oligarcas para el acceso a la tierra. La ley 160 de 1994 repitió la dosis a quienes con mano fuerte extendieron sus cercos durante los 50 años que la precedieron. No en vano, El Espectador publicó en su edición dominical (14/05/2017) algunos contenidos del nuevo borrador del proyecto Ley de Tierras, en la cual básicamente, se amnistía la ilegalidad de haber conformado grandes propiedades por medio de la acumulación de baldíos titulados y no titulados. En definitiva, es mejor aguardar con moderada expectación el resultado de las actuales ínfulas de reformar integralmente el sector agrario. Allá quien se crea la historieta de que los descendientes de los mismos políticos que con argucias legislativas y respaldo policial forjaron sus propiedades durante dos siglos, ahora van a deshacer los “entuertos” para distribuir esa tierra. No. Lo que distribuirán, si acaso, será el sobrado de baldíos y lo que puedan arrebatarle a los malos. Lo que los “buenos” quitaron y legalizaron, se queda así.

Por todo lo visto, es factible que esta pócima tampoco arribe en los próximos 7 años a esas regiones que verdaderamente no cuenta con catastro. A los grandes poderes ilegales y con fachadas de legalidad les conviene que esa tercera parte del país todavía no entre en ninguna contabilidad. Se esforzarán para que se haga pero después de lavar sus actos y tomar las mejores partes de este pastel erosionado. Para lo que sigue, ya existe el libreto y los que gobiernan lo saben.

Asumir que tenemos un catastro inservible y que debemos hacer uno nuevo partiendo de una página en blanco, será llamativo para miles de contratistas que conocen la paquidermia del Estado y saben que harán falta al menos 20 años para hacer lo que está presupuestado para 7[3]. Pero por lo evaluado no es muy factible que el actual “revolcón” nos deje un mejor catastro, sino se reconocen y corrigen por nuestros dirigentes las prácticas con las que también asfixiaron a las instituciones fundacionales y con experiencia adquirida para la administración del territorio: INCORA, INCODER, DRI[4], INPA, INAT y ahora el IGAC.

¿Y el proyecto de ley?

No podíamos quedarnos con la inquietud de conocer si en el proyecto de ley que actualmente circula y “Por el cual se regula el sistema catastral multipropósito”, se ajustaban mejor las bases del nuevo catastro. Pero no, el texto reafirma el borrón y cuenta nueva citado en el Conpes 3859/2016, y paradójicamente deja otra vez de lado la reglamentación acerca de cómo incluir en el censo catastral sus omisiones históricas:

• Enfoque étnico: estos territorios, salvo recientes excepciones, mantienen hondas inconsistencias cartográficas y jurídicas, donde poderosos intereses aprovecharán para seguir ganando terreno en escenarios judiciales y administrativos. Una coartada  de lujo.

• Censo de baldíos: el país nunca ha gozado de un censo de baldíos, de tal forma que no tiene qué administrar ni mucho menos las herramientas para proteger este patrimonio de usurpadores que siguen capitalizando esta omisión histórica en conjunto con los poderes políticos y económicos. El Conpes 3859/16 citaba esta anomalía y la esperanza de que fuera incluida en el proyecto de ley estaba latente. Pero lo cierto es, que por conveniencia o por la incapacidad de enfrentar las consecuencias de asumir un censo con independencia, el texto propuesto por el gobierno nacional no contiene un cuerpo sustancial que responda a esta omisión de dos siglos. Por lo visto, el censo de baldíos seguirá siendo por algunos años más (¿o décadas?) la comidilla de la demagogia política.  

• Enfoque ambiental: el censo catastral no cuenta con una concepción que registre, valore y alerte de la pertenencia de un predio a alguna de las categorías del Sistema Nacional Ambiental (SINA). Los órganos responsables de la ordenación del territorio en sus diferentes instancias, adolecen de alertas que señalen a escala predial y veredal la jurisdicción ambiental en que se encuentran, las restricciones jurídicas y de uso del suelo que los regula.

• Conflicto armado: el catastro fungió en algunos corregimientos atravesados por la guerra como el perfecto validador de los procesos de repoblamiento motivados por la necesidad y por las ansias económicas de la “gente de bien”. La actualización catastral después de periodos de guerra registró a los nuevos pobladores y vitalizó nuevas configuraciones territoriales[5].  

Conclusiones

Desde que estaban finalizando los acuerdos de paz en La Habana a principios del año 2016, específicamente el punto de desarrollo agrario integral, el DNP inició un ejercicio dialéctico para posicionar el concepto de catastro multipropósito, algo trasnochado, pues fue introducido a inicios de los años 80 en Europa y a principios de los 90 en Colombia bajo la denominación de catastro multifinalitario. Es loable su liderazgo y la visión estratégica que quiere imprimir en la implementación de este catastro, pero es inconveniente que se desconozcan con argumentos inválidos los avances institucionales y conceptuales de las últimas seis décadas. Es cierto que en el discurso no siempre lo hacen, pero en sus documentos oficiales y en este proyecto de ley que está próximo a aprobarse vía fast track, si.

Es necesario que la implementación de mejoras en el catastro se haga de manera diferenciada en las regiones de mayor concentración de riqueza (catastro en buenas condiciones), municipios más afectados por el conflicto armado (catastro desactualizado e incompleto) y regiones de baldíos, comunidades ancestrales y biodiversas (sin catastro y/o con catastro fiscal). De lo contrario, bajo la invención del catastro multipropósito mediante un discurso colonial impuesto por tecnócratas colombianos y extranjeros, en donde se niegan nuestros avances para justificar la importación de otros sistemas de administración, es muy posible que perdamos la próxima década rehaciendo el catastro mediante modelos que no encajan en nuestra realidad territorial. 

Mención especial merece la reorganización institucional que propone el Conpes y el proyecto de ley en mención, pero el fondo y las consecuencias de esta propuesta serán objeto de un próximo texto.