La Reforma Agraria en el debate electoral

La Reforma Agraria ha vuelto al debate político en la actual contienda electoral. Las voces de “expropiación” de tierras resuenan con insistencia en la opinión pública para referirse a un asunto eminentemente técnico y que proviene del debate científico en la economía política. La expropiación ha sido un instrumento históricamente usado en la legislación agraria colombiana, incluso durante las leyes de la colonia. La expropiación se ha utilizado normalmente en la legislación colombiana a manera de “amenaza del Estado” para inducir a los propietarios a explotar la tierra cumpliendo una función social y evitando la tenencia especulativa. 

El actual debate público ha asociado la expropiación de tierras a una postura anticapitalista en el marco de la disputa ideológica de izquierdas y derechas. En esencia el capitalismo surgió cuando la tierra dejó de ser un factor de prestigio y dominio social y se eliminaron las rentas especulativas que constituían un poderoso incentivo a la acumulación improductiva de la tierra.

En Colombia la tenencia precapitalista se expresa en que el precio de la tierra está muy por encima del valor estimado por sus rendimientos a valor presente. Esta sobrevaloración de la tierra es un obstáculo al progreso económico, como lo entendía el economista Henry George en el siglo XIX, ya que canaliza los beneficios de la sociedad hacia la riqueza improductiva de la clase terrateniente. Una verdadera economía capitalista debe eliminar mediante impuestos, tal como lo proponía George, o mediante reformas agrarias redistributivas, el incentivo a la acumulación especulativa de la tierra.

El economista Salomón Kalmanovitz en su libro “La agricultura colombiana en el siglo XX” se preguntaba: ¿por qué los propietarios en Colombia acumulan más tierra de la que pueden explotar productivamente? La principal respuesta de Kalmanovitz fue que en Colombia la tierra es un escondite patrimonial, una forma de acumular riqueza sin pagar impuestos. Para el industrial y analista Hernán Echevarría Olózaga, esta forma de acumulación de riqueza improductiva en tierras frenó el desarrollo industrial en Colombia. Algo similar expresó James Robinson, profesor de la Universidad de Harvard, en un artículo para El Espectador cuando afirmó que la disputa por la tierra en Colombia está por fuera de una lógica capitalista.

Hoy Colombia presenta uno de los índices de concentración de la tierra más altos del mundo. Según Oxfan el 1 % de las más grandes explotaciones posee el 81 % de la tierra de uso agropecuario en Colombia. De acuerdo con los cálculos del Observatorio Rural de Universidad de La Salle (Orus), a partir de los datos del último Censo Nacional Agropecuario (CNA) de 2014, el coeficiente Gini de tierras es de 0,92. Esta concentración excesiva de la tierra tiene consecuencias importantes en la economía: es un obstáculo para el desarrollo económico, genera pobreza y desigualdad, es considerada la principal causa del conflicto armado, y causa enormes daños ambientales, entre otras, según las consideraciones del Orus.

Una de las grandes disyuntivas de la política económica es la que existe entre la eficiencia y la equidad. El argumento más poderoso en favor de una reforma agraria redistributiva supone que al pasar la tierra de las grandes a las pequeñas explotaciones familiares se mejoran tanto la eficiencia como la equidad. La reforma agraria busca cambiar la ley para reducir la pobreza a través de una distribución más equitativa de los derechos de propiedad. Durante la década de 1960 el Banco Mundial y la FAO promovieron reformas agrarias en los países en desarrollo, basados en que estas aceleraban el crecimiento económico y la distribución de los ingresos, pues aumentaban la producción y el empleo, beneficiando así a los pobres rurales y urbanos, tal como lo había estimado la literatura científica del momento.

En Colombia, el antecedente más importante de la legislación agraria fue la Ley 200 de 1936, expedida durante “La revolución en marcha” del Gobierno de López Pumarejo. En medio de los conflictos de colonos y campesinos por el acceso a la tierra, esta ley buscaba desplegar el potencial agrario del país para aprovechar las oportunidades del contexto mundial y sacar a Colombia del profundo atraso de su desarrollo económico. La amenaza de “expropiación” si la tierra no cumplía una función social, paradójicamente, generó efectos bastante perjudiciales para este desarrollo. En la práctica, la tierra se concentró aún más, dominó la tenencia especulativa y se expandió la ganadería extensiva. Esta situación se debió a la debilidad del Estado y la falta de voluntad política para hacer cumplir la ley, garantizar los derechos de propiedad a los campesinos y colonos, y evitar la trampa de la subexplotación de la ganadería extensiva.

Con el estallido de La Violencia como consecuencia del asesinato de Jorge Eliecer Gaitán en 1948, y la generalización del despojo de tierras, los gobiernos liberales de “Los Lleras” formularon la Ley 135 de 1961 para implementar la reforma agraria en Colombia. En la práctica, los gobiernos del Frente Nacional estaban más interesados en modernizar a las grandes explotaciones, nuevamente bajo amenaza de expropiación, antes que darles tierras a los campesinos. El Gobierno, con pérfidas intenciones, finalmente les otorgó baldíos a los campesinos, pero en las “zonas rojas” de la frontera agraria. Frente al incumplimiento de la reforma agraria, los campesinos, agremiados en la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos, utilizaron las vías de hecho para tomar “la tierra prometida”. En respuesta, el gobierno conservador de Misael Pastrana, quien se oponía abiertamente a la política de tierras de su antecesor, decidió sepultar la reforma agraria con el acuerdo que se conoce como “Pacto de Chicoral”. Con este pacto entre terratenientes y Gobierno, se blindaron las grandes propiedades de cualquier riesgo de expropiación, incluso si la tierra no cumplía una función social.

La muerte de la reforma agraria en Colombia no se debió a que las razones de eficiencia y equidad hubieran desaparecido. Más bien, el fracaso de la reforma agraria obedeció a la poca voluntad política de las élites urbanas aliadas con las élites terratenientes, para emprender verdaderas reformas antes que simples amenazas de expropiación, que en todo caso no pensaban ejecutar. La amenaza establecida por la ley para incentivar el uso productivo de la tierra surtió poco o ningún efecto en los grandes propietarios, quienes no creían que el Gobierno la cumpliría. En cambio, la advertencia fue acompañada de un gran aporte de capital básico y de subsidios directos que los grandes propietarios si recibieron para modernizarse, aunque en la práctica, la mayor parte de la tierra continuó en ganaderías extensivas. El escalamiento del conflicto armado, surgido del fracaso reformista, llevó a una contra reforma agraria mediante el uso de la violencia, el despojo y el desplazamiento forzado ejercido por la emergencia de los grupos ilegales, muchas veces aliados con los grandes terratenientes.

Las justificaciones de una reforma agraria por razones de equidad y eficiencia aún siguen siendo ciertas. El Orus encontró con los datos del CNA – 2014 que existe una relación inversa entre el tamaño de explotación y la productividad agrícola, y por lo tanto una redistribución de la tierra en Colombia podría multiplicar la producción agrícola por dos y el empleo seis veces, mejorando el ingreso de los más pobres. El economista Albert Berry ya había encontrado relación inversa en Colombia con los datos del CNA – 1970. La relación inversa ha sido demostrada en la literatura científica internacional, y su presencia es la base teórica que justifica las reformas agrarias. Según Berry, llama la atención que este asunto sea desconocido por los responsables de la política pública en Colombia a pesar de la gran evidencia científica que la confirma.

En un país con tanta desigualdad económica como Colombia, el asunto más importante que debe resolver la política pública, antes que el crecimiento económico, es el de equidad y justicia distributiva. Un peso adicional que gane un agricultor pobre debería importar más que un peso que gane un agricultor rico. Traspasar la tierra de los grandes propietarios a los pequeños propietarios aumentaría el empleo y los ingresos en los segmentos más pobres de la población. La presencia de una relación inversa en la agricultura colombiana significa que la reforma agraria sigue siendo un asunto fundamental para lograr la eficiencia, la equidad y el desarrollo económico, poner fin al conflicto extenso y alcanzar la paz. Las ciencias sociales y la academia han presentado suficiente evidencia teórica que lo confirman; sin embargo, el país el debate electoral se ha vuelto un asunto de izquierdas y derechas.

La politización del debate sobre la tenencia de la tierra, sin comprender los elementos históricos y los fundamentos de la economía política, es grave en un país que ha padecido una enorme inequidad y un conflicto permanente sin resolver. Es importante que el tema vuelva a la agenda política, pero también se requiere que la academia contribuya en la construcción de una opinión pública con mejores elementos de análisis. La gran inequidad en la distribución de la tierra y la mayor eficiencia de los pequeños agricultores, como se deduce de la existencia de una relación inversa, implica que la reforma agraria sigue siendo un asunto relevante por resolver.