Mano Siervo, ¡Se nos fugan los baldíos!

Entre 1991 y 2015, más de 368 mil hectáreas de presuntos baldíos habrían sido dadas a privados por una vía irregular: la prescripción adquisitiva de dominio. Estudiamos este fenómeno y presentamos los principales hallazgos.

Este texto fue escrito por Diana Isabel Güiza, Ana Jimena Bautista, Isabel Saffon Sanín, Andrés Fuerte Posada y Alejandro Rodríguez Llach, y recoge los resultados de un estudio adelantado en el Grupo de Investigación “Derecho Constitucional y Derechos Humanos” de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia. 

 

“Siervo adoraba su rinconcito de la Vega, aunque las malas lenguas dijeran que era un erial que solo servía para que triscaran las cabras y se asolearan las culebras. Conocía los parches de tierra buena, donde la pica se hunde fácilmente y las raíces logran chupar la humedad que rezuma de la acequia. El naranjo era suyo porque lo había sembrado con sus propias manos y lo había regado durante varios años, acarreando agua del Chicamocha en una olla de barro que, como el cántaro del cuento, de tanto ir al río acabó por romperse. La tierra es primero de Dios, que la amasó con sus manos, en segundo lugar de los patrones, que guardan la escritura en un cajón del escritorio; pero en tercer lugar no podía ser sino de Siervo, que nació en ella y que en ella quería morir (…)”

La historia de Siervo Joya, un campesino santandereano que siempre anheló tener un pedazo de tierra y que murió el día que al fin pudo reunir los pesos para la cuota inicial de su parcela, un pedregal a la orilla del río, es la historia María, Pedro, Juan, Carmen y cientos de campesinos más que conforman los 800.000 hogares rurales dedicados a la actividad agropecuaria, quienes no son dueños de la tierra que labran.

El retrato de Eduardo Caballero, en Siervo sin tierra, es también la imagen de la desigualdad en Colombia en reparto de la tierra, donde el 82% de la tierra productiva está en manos del 10% de los propietarios y el 67,6% de la tierra explotada está concentrada en fincas de más de 500 hectáreas. Para revertir esa injusticia, el Estado ha destinado parte de los baldíos, o tierras públicas, para promover el acceso progresivo a la propiedad rural por parte del campesinado sin tierra. Es así como, entre 1994 y 2014, la autoridad agraria entregó 145.565 baldíos a particulares, lo que equivale a 5.512.299 de hectáreas; mientras que las otras herramientas de la reforma agraria –el Fondo Nacional Agrario, la compra directa a través de subsidios y DNE- reportaron 33.291 adjudicaciones, que corresponden a 430.699 hectáreas, para el mismo periodo.

En contravía de esos fines, el Estado ha sido despojado de sus baldíos pues han salido de su dominio de forma anormal, como lo constató la Corte Constitucional, en 2014.En esa ocasión, la Corte evidenció que dichas tierras públicas se habían entregado a particulares por una vía irregular: la prescripción adquisitiva de dominio(sentencia T-488). Este tipo de proceso judicial regula las relaciones entre particulares sobre predios, cuando su dueño legal se desentiende de ellos y otro particular los habita y explota, por lo que se convierte en su nuevo propietario. 

Pero ¿por qué esto es irregular si son los jueces quienes entregan los baldíos a particulares? Simple, porque la prescripción de dominio no es la ruta creada para la entrega de baldíos. Según las normas agrarias, los baldíos solamente pueden entregarse por parte del Estado a los particulares, a través del trámite denominado adjudicación administrativa. En él, la autoridad agraria –hoy Agencia Nacional de Tierras, antes INCODER– certifica que se cumplan dos condiciones estrictas e innegociables. Primero, el peticionario sea un sujeto de reforma agraria –no tenga otras propiedades urbanas ni rurales y no supere un nivel de ingresos (menos de 1.000 salarios mínimos mensuales legales, bajo la Ley 160 de 1994, y 250 salarios mínimos, según el Decreto Ley 902 de 2017)–. Segundo,los baldíos que se adjudiquen no pueden superar unos topes de hectáreas: la Unidad Agrícola Familiar (UAF), que varía según las características de cada región y busca evitar la concentración de la tierra. 

Como los baldíos son la principal fuente de tierra para el campesinado que carece de ella, el Estado debe verificar que esas tierras sean entregadas a sus legítimos destinatarios. Esos requisitos mínimos de la reforma agraria no pueden constatarse en los procesos de prescripción de dominio, por una razón simple, pero trascendental. La prescripción adquisitiva se sustenta en una idea opuesta a la política de reforma agraria: es una figura que, con ciertos requisitos, permite que particulares se hagan dueños de bienes de otros particulares, porque parte de la base de que el inicial dueño perdió sus derechos pues, de distintas maneras y con el paso del tiempo, mostró que no le interesa tener más esa propiedad. Más aún, este proceso judicial aplica a todos los bienes que se encuentren en el mercado de tierras.Ni lo uno ni lo otro responde a los rasgos de los baldíos: la Nación tiene el dominio de esas tierras, por lo que en estos casos no está en juego los derechos de dos particulares; y, por definición, los baldíos están fuera del comercio de tierras, pues tienen fines específicos de reforma agraria. De ahí que la entrega tierras públicas por esta vía no asegura que aquellas serán dadas a sujetos de reforma agraria y que no superarán los topes de la UAF. De esa forma, la tierra, que tendría que destinarse a los tantos siervos sin tierra que hay en el país, está quedando en otras manos, sin justificación alguna, a través de la prescripción de dominio. 

Para contrarrestar esa fuga de baldíos, en la sentencia T-488, la Corte Constitucional ordenó a las entidades encargadas de la gobernanza de la tierra que diseñaran un plan real y concreto de clarificación y recuperación de baldíos. Hasta ahora, el cumplimiento de esas órdenes es más bien tímido: no hay suficiente presupuesto, no hay cronogramas de trabajo claros, el plan de clarificación y recuperación tiene deficiencias metodológicas y falta coordinación entre las entidades estatales.

En la Universidad Nacional, adelantamos una investigación sobre este fenómeno de la prescripción adquisitiva de dominio de presuntos baldíos, que ha tenido lugar desde 1991 hasta 2015 (parcial), desde una mirada interdisciplinar.En ella, nos preguntamos cuál es el alcance, las características y el comportamiento de esta forma de privatización de tierras públicas. Para responder esta pregunta, hicimos un análisis de dos niveles: uno empírico y otro normativo.

En nivel empírico, estudiamos los rasgos del fenómeno en cuanto a su dimensión en número de casos, ubicación, extensión de los predios por hectáreas y acumulación de casos por juzgados, así como los factores territoriales que están asociados con la mayor ocurrencia de este fenómeno. El nivel normativo del estudio se centró en la revisión de la jurisprudencia de las altas cortes sobre baldíos, desde 1991 hasta 2017; y la lectura de una muestra representativa de 253 sentencias de prescripción de los jueces de menor rango. 

En esta entrada, exponemos los principales hallazgos del análisis empírico, que se fundamentó en una base de datos que fue consolidada y depurada, a partir de información suministrada por la Superintendencia de Notariado y Registro, en el seguimiento a la sentencia T-488 de 2014. 

 

¿De cuántas prescripciones estamos hablando?

Son cerca de 12 mil casos identificados, que corresponden a 368 mil hectáreas, aproximadamente. Para hacerse a una idea de esta extensión, comparativamente, esa cifra es incluso superior a las tierras restituidas, a partir de la Ley 1448 de 2011, que, a julio de 2018, alcanzaban un total de 237.679 hectáreas, según los cálculos de Forjando Futuros.

Ahora bien, el fenómeno ocurre con mayor intensidad en la región Andina y en algunos puntos de la región Caribe, que son zonas con alta densidad poblacional y con una colonización consolidada. De los 29 departamentos en que se presenta el fenómeno, tres concentran el 57,7% del total de casos. Estos son, en su orden: Córdoba con 3.484 casos (28%), Boyacá con 2.669 (21,45%) y Tolima con 1.033 (8,3%). 

El mapa que sigue refleja la densidad del número de casos de prescripciónpor municipio. Cada círculo azul representa 5 casos de prescripción. La concentración de puntos muestra claramente cómo el fenómeno se concentra en la zona Caribe -especialmente Córdoba- y la zona Andina -especialmente Boyacá-.

 

¿Qué tan grandes son los predios prescritos?

Al analizar no el número de casos, sino la extensión total de los predios prescritos, hay ligeras variaciones. Boyacá pasa a la cabeza, con 81.194 hectáreas, es decir, el 22% de las 368.803 hectáreas que arrojan la base. Le sigue Córdoba con el 18,12% de las hectáreas y Casanare con 16,54%. Este último se ubica en el puesto 17 por número de casos, pero por extensiones prescritas pasa al tercer lugar.Con todo, estas cifras no son precisas, pues la base de datos elaborada por la Superintendencia de Notariado y Registro no tiene información del área del 18% de las observaciones. Estos datos pueden ser incluso mayores. 

El siguiente mapa compara el total de casos de prescripción y el número de hectáreas, que se registran por cada departamento, desde 1991. Este mapa ilustra cómo el fenómeno de prescripción se comporta de formas diferentes a lo largo de la geografía nacional y cómo el porcentaje de número de casos -representados en azul- no es equivalente con el porcentaje de las hectáreas prescritas -representados en amarillo-.

 

¿En qué fechas se ha presentado ese fenómeno? 

Nuestro análisis se concentra en los predios prescritos luego de 1991 y la base incluye registros hasta 2015, parcialmente. En ese periodo de 23 años, entre 2008 y 2013, se presentaron 6.685 casos de prescripción, esto es, el 53,7% del total. Los años pico, por número de casos, son 2009 con 1.209, 2013 con 1.169 y 2011 con 1.139. En cuanto al número de hectáreas prescritas por año, hay variaciones. Los años que mayor extensión concentran son 2008 (65.247 hectáreas), 2013 (40.500), 2009 (37.721), 2007 (36.601) y 2014 (36.114). Sin embargo, el mismo periodo 2008 – 2013 es el que concentra la mayor extensión de tierras prescritas.

 

¿Cuál es el tamaño de los presuntos baldíos prescritos? 

Nuestro análisis se basa en la categorización del IGAC (2012): los predios de menos de 3 hectáreas se consideran microfundios, minifundios si están entre 3 y 10 hectáreas, los predios pequeños están entre 10 y 20, los medianos entre 20 y 200, y se consideran grandes los mayores a 200 hectáreas.

De acuerdo con ese parámetro, entre el microfundio y el minifundio estaría el 62% del total de casos.Los predios grandes, aquellos de más de 200 hectáreas, corresponden apenas al 1,5% de los caso. Sin embargo, a pesar de que los predios grandes son relativamente pocos (179), a éstos les corresponden 263 mil hectáreas, esto es, el 72% del área prescrita. La mayoría de los predios grandes están ubicados en los departamentos de Casanare (39), Cesar (33) y Córdoba (32). 

El siguiente mapa ilustra las categorías de tamaños de predios prescritos en cada departamento y las compara con el total de hectáreas prescritas. Este ejercicio de georreferenciación revela que la mayoría de los predios prescritos son microfundios (color anaranjado claro o salmón). Al mismo tiempo, el mapa evidencia la diferencia de tipos de predios entre la zona Andina (como Boyacá donde el 56.7% de los predios son microfundios), el Caribe (como Córdoba y Sucre donde los porcentajes de los diferentes tamaños de predios es más equilibrado) y la zona Oriental (como en Casanare donde el 53% de los predios son grandes).

 

¿Quienes han avalado las prescripciones de estos presuntos baldíos?

De los 484 juzgados que prescribieron baldíos, en todo el país, apenas cuatro, todos ubicados en el departamento de Córdoba, concentran 2.217 casos, lo que corresponde al 18,7% del total. Estos juzgados son los de Cereté, Lorica, Chinú y Sahagún. En esos juzgados, las prescripciones también están concentradas temporalmente, pues 1.501 casos se dieron entre los años 2008 y 2013. 

El mapa que sigue presenta el número de casos prescritos en los juzgados de Córdoba. El color de los puntos identifica a los distintos juzgados de ese departamento y el tamaño de tales puntos indica el número total de prescripciones por cada juzgado. Debido a que los distintos jueces tienen competencia sobre territorios que están por fuera del lugar donde se encuentra su oficina, las líneas señalan si los predios de cada caso se encuentran dentro del radio del municipio donde opera el juzgado. Así, el punto de partida de la línea es el lugar de operaciones del juzgado y el punto de llegada son los municipios donde se encuentran los predios que esos jueces entregaron en prescripción. El grosor de tales líneas significa el número de casos en los que el juez estudió predios que están ubicados fuera del municipio donde opera su juzgado.

Repetimos este ejercicio de georreferenciación para los juzgados de Boyacá, pues ese departamento concentra un significativo número de casos y de hectáreas de presuntos baldíos. El siguiente mapa ilustra la relación entre cada juzgado y el lugar de ubicación de los presuntos baldíos prescritos. Usamos las mismas convenciones de puntos y líneas del anterior mapa.

 

¿Qué factores regionales pueden estar asociados con este fenómeno?

Como vimos, la prescripción adquisitiva de presuntos baldíos tiene dinámicas muy distintas dependiendo del departamento o región del país en el que se analice. Mientras que departamentos como Córdoba o Boyacá presentan un número muy elevado de casos de prescripción, otros como Valle del Cauca o Norte de Santander presentaron muy pocos comparativamente.

Por eso, nos preguntamos por los factores contextuales que influyeron significativamente a que este fenómeno ocurriera o que, por el contrario, pudieron desincentivarlo. Para eso, corrimos un modelo econométrico, el cual refleja que la prescripción adquisitiva de presuntos baldíos, en general, ocurre en zonas de colonización consolidada, en donde existe una economía agropecuaria activa, con infraestructura (física y estatal) consolidada y cierto dinamismo en el mercado de tierras. Además de esas variables, incluimos el número de hectáreas concedidas en minería por cada departamento. Como resultado obtuvimos una relación positiva y significativa en términos estadísticos entre la minería y el fenómeno estudiado.

 

Más hallazgos llamativos

Los anteriores datos demuestran que la prescripción de dominio sobre presuntos baldíos se concentra en pocos departamentos, años y juzgados. A esto se suman otros hechos particulares. Primero, hay 26 predios prescritos cuya extensión es superior a la UAF más grande del país (1900 hectáreas), es decir, el tamaño más grande al que está permitido adjudicar un baldío aun en las condiciones más difíciles para la economía campesina. De esos, dos se encuentran en Boyacá: uno de 31 mil hectáreas y otro de 19 mil. Estas tierras serían suficientes para 5 mil familias, según la UAF de la zona, pero los jueces las entregaron a dos personas. Segundo, hay 22 personas a las que les prescribieron 6 predios o más. Incluso, a algunos les prescribieron 14, 15 y hasta 16 predios, todos en un mismo juzgado. Ojalá estos datos sean igual de llamativos para entidades como la Agencia de Tierras. 

En la novela de Eduardo Caballero, Siervo Joya perece en la batalla por conseguir la tierra y sobrevivir de sus frutos, lo que le tomó una vida entera. Había ahorrado unos pesos para comprarle al propietario latifundista una pequeña parcela con derecho a tener agua, la cual llamaría “El Bosque” y donde sembraría tabaco y una platanera. Pero la muerte lo encontró en el camino. Ni él ni su esposa ni su hijo pudieron comprar su pedazo de tierra.

El campesinado de nuestro país tendrá un destino diferente al de Siervo sin tierra, cuando el Estado asegure que los baldíos en realidad cumplan los propósitos de la reforma agraria. Un paso en ese sentido es recuperar los baldíos entregados a privados, por medio de la prescripción de dominio. El Estado debe focalizar sus esfuerzos en aquellos departamentos donde este fenómeno se ha concentrado, los casos que comprometen grandes extensiones y allí donde los particulares se han apropiado indebidamente de varios baldíos. Más aún, los jueces deben ponerle fin a esta vía de adquisición de baldíos sin el cumplimiento de los requisitos de la reforma agraria.  Los campesinos sólo dejarán de ser siervos sin tierra cuando el acceso a la propiedad rural deje de ser una ilusión y se convierta en una verdadera política de Estado.