OTR-2. El catastro multipropósito: ¿comprender para ordenar?

En que consiste esta iniciativa, porque es importante dadas las condiciones actuales; y, como la superación de sus principales obstáculos, constituyen un elemento fundamental a la hora de desactivar nuestros repetitivos ciclos de violencia.

El presente texto constituye la segunda entrega de un triptico focalizado en Ordenamiento Territorial Rural-OTR.  El primer texto, se concentró en navegar entre las aguas historicas de nuestro Ordenamiento Territorial (OTR-1 Ordenamiento Territorial: La estrategia del gatopardo). Mientras que la tercera entrada, se focalizará en analizar, OT-3. El Ordenamiento Social de la Propiedad Rural (OSPR) y su relación con la UAF. Es así, como en este segundo texto, nos concentraremos en uno de los principales retos de nuestro ordenamiento territorial rural (OT-2. El catastro multipropósito: ¿comprender para ordenar?). 

¿Qué es y por qué es importante el catastro?

Los catastros son registros de unidades territoriales per cápita, con una larga tradición. El nombre que llevan se deriva del Capitum registrum o Capitastrum, una forma de organización desarrollada en Roma desde el siglo IV a.C. cuya función era garantizar el derecho de propiedad y establecer una relación tributaria. De este nombre e institución se desprenden todas las formas de catastro latino y germánico.

En nuestro caso, el catastro se ha concebido principalmente como un instrumento para el fortalecimiento fiscal de las entidades territoriales o los gastos del ejecutivo, tal y como sucedió con su primera utilización en 1821, cuando la Ley 30 instituyo el Catastro General del Cantón, dirigido a financiar la guerra de independencia.

De lo anterior, es posible concluir que un catastro es en esencia un inventario de la totalidad de los bienes inmuebles de un país o región de éste, permanente y metódicamente actualizado mediante cartografías de los límites de los predios rurales y urbanos; así como de los datos asociados a éstos.

Los catastros son importantes porque dichas geodatabases le aportan información al Estado en tres clases de datos necesarios para cualquier ejercicio de ordenamiento territorial: i) geométrico (medición, subdivisión, representación y ubicación del predio); ii) fiscal (Fija por medio del avalúo fiscal el valor de los bienes a fin de imponerle una contribución proporcional); y iii) jurídico (aclara los derechos de propiedad entre el propietario o sujeto activo y la propiedad u objeto y la comunidad o sujeto pasivo).

En síntesis, a nivel global el catastro es una herramienta fundamental para conocer con exactitud, la ubicación, los linderos de un predio, y su valor. Con la información anterior el Estado asegura en primer término, la seguridad jurídica sobre sus propios bienes; así como los de la propiedad privada y colectiva. En segundo lugar, se convierte en una herramienta fundamental para ordenar y planificar el territorio de un país, ya que, por medio de criterios fiscales, es posible regular la función social, ecológica y económica de la propiedad.  

¿Cuál es el balance de nuestro catastro actual?

Pues bien, de las funciones descritas anteriormente nuestro Catastro a intentado cumplir con dos de las tres funciones seminales de cualquier entidad de esta clase: la geométrica y la fiscal.

Sin embargo, dicho ejercicio está lejos de ser uniforme en todo el territorio nacional; al tiempo que la distancia entre la información urbana y rural es abismal. A pesar que las zonas urbanas apenas cubren 3,6 por ciento del territorio nacional, de los 15,7 millones de predios formados catastralmente 11,6 millones son urbanos. De modo que, de los 114 millones de hectáreas, que es la superficie del país, cerca de 30 millones no cuentan con una formación catastral.

De acuerdo con una evaluación realizada por el IGAC en 2015, nuestra radiografía catastral puede resumirse como sigue:

 “[…] El catastro colombiano es incompleto y está desactualizado. En la actualidad, el 28% de la superficie del territorio colombiano no tiene formación catastral (60 municipios y 20 áreas no municipalizadas), y el 63,9% del territorio ya formado tiene catastros desactualizados (722 municipios).

Así?mismo, de un total de 187 municipios afectados por alta incidencia de conflicto armado, el 16,5% no tiene formación catastral26 y el 62,5% cuenta con catastros desactualizados; lo que indica que, un 79% de los municipios históricamente más afectados por el conflicto armado son, a su vez, municipios sin información catastral básica precisa.

A lo anterior, se suma una cartografía nacional desactualizada y que, en un 59% del territorio no tiene la escala ni la representación suficiente para el levantamiento catastral y demás usos de política. Adicionalmente, el actual catastro no está integrado con otros sistemas de información sobre el territorio.”

La situación es aún peor en nuestra ruralidad, de acuerdo con el CONPES 3859 de 2016:

“Las zonas rurales del país presentan el problema más latente: 26,3 millones de hectáreas (i.e. 23,2% del total de áreas rurales) no han sido formadas (IGAC, 2016).

En el área urbana, sin embargo, de un total de 414.100 hectáreas, solo cerca de 188 hectáreas se encuentran sin formar (DNP, 2014). Tanto las zonas urbanas como las rurales sin formación están situadas en 60 municipios y 20 áreas no municipalizadas, principalmente de los departamentos de Chocó, Amazonas, Vaupés, Guainía y Nariño; regiones que albergan el 81% de los resguardos indígenas, territorios colectivos de comunidades negras y áreas de protección ambiental del país. […] El nivel de actualización catastral del país (29% de los municipios) es extremadamente bajo: tan solo 320 de un total de 1.101 municipios y San Andrés cuentan con catastros al día.

Lo anterior contrasta con las disposiciones normativas, ya que de acuerdo con la Ley 223 de 199527, las actualizaciones deben realizarse al menos cada cinco años. En consecuencia, todo municipio con vigencia catastral anterior a 2011 se encuentra desactualizado”.

En materia funcional, a diferencia de lo que sucede en otros países reconocidos internacionalmente como ejemplo de buenas prácticas en materia catastral (ej. Australia, Nueva Zelanda, Reino Unido, EE.UU, Brasil, entre otros), en Colombia no existe una separación clara y tajante entre las tareas de regulación, control y vigilancia de la función catastral normalmente en cabeza de una única autoridad nacional y las funciones de implementar y ejecutar actividades de formación y actualización.

Estas últimas, de acuerdo con estándares modernos, podrían estar en manos de múltiples actores (ej. públicos, privados, académicos, nacionales, territoriales e incluso internacionales), configurando un marco que estimule la competencia y la innovación y, por ende, una mayor eficiencia y transparencia en las actividades catastrales.

En este sentido, según el CONPES 3859, en la actualidad el IGAC opera como juez y parte en las actividades catastrales, configurando un evidente conflicto de interés. En particular, este conflicto se presenta en cuanto a sus funciones de autoridad catastral nacional (regulación, inspección, vigilancia y control) y como operador del catastro en 88% de los municipios del país. En otras palabras, nadie vigila las actuaciones del IGAC para determinar su conformidad en términos de cobertura, oportunidad y confiabilidad.

¿Qué efectos tiene la situación de nuestro catastro actual?

La desactualización y cobertura incompleta de nuestra información catastral conlleva numerosos problemas para el ordenamiento social de la propiedad en nuestro país. Aunque a nivel analítico quizás sea práctico dividir entre efectos directos e indirectos:

De acuerdo con el CONPES 3859 podrían resumirse en cuatro problemáticas directas: (i) los avalúos catastrales no reflejan las condiciones económicas y físicas de los predios; (ii) la representación geográfica de los predios es imprecisa, debido a que la cartografía con fines catastrales es insuficiente y desactualizada, así como por la falta de aplicación de estándares técnicos mínimos; (iii) la información predial de la ficha catastral es inconsistente con la contenida en el folio de registro jurídico de la propiedad, y además no existe un marco normativo moderno, unificador e integrador catastral y registral; y (iv) existe un modelo institucional inadecuado que dificulta y hace inoportunos y más costosos los procesos de formación, actualización y conservación catastral.

Al menos podrían mencionarse dos efectos colaterales o indirectos, en la ausencia de claridad en la información sobre la tierra y la propiedad, sobre todo rural:  

1. Factor estructural del conflicto armado: el mismo CONPES 3859 reconoce una estrecha relación entre “[…] conflicto armado y relación con la tierra. Elemento que, si bien no ha sido la causa directa del conflicto, sí ha tenido una fuerte conexión con sus diferentes expresiones”.

   Así mismo, autores tan respetados como Gutiérrez Sanín, le asignan una relación importante a la relación entre “política, violencia y asignación de los derechos de propiedad”. Para este autor miembro de la Comisión Histórica del Conflicto y las Víctimas (CHCV-2015), creada por el Gobierno y las Farc en las pasadas negociaciones de paz, la inequidad en la propiedad de la tierra, ligada al apoderamiento de predios por la acción de políticos y notarios, a la par de la expansión violenta de la frontera agrícola, configura uno de los principales leitmotiv de nuestros repetitivos ciclos de conflicto armado.
    

2. Un agujero fiscal que a la par incentiva el acaparamiento ocioso de la tierra: al no ser clara la información en torno a la propiedad de la tierra, la distorsión sobre su real valor y por ende sobre su tributación es enorme. Un catastro desactualizado o inexistente, y que además no coincide con el registro, facilita que el valor que se registra sea irrisorio.

   Lo anterior es un incentivo para aquellos que buscan acaparar tierras con fines especulativos, agroindustriales, o de clientelismo político y/o armado. Y, sí además, los linderos de los predios se pueden modificar por resoluciones del IGAC expedidas por unas débiles y vulnerables oficinas locales, las escrituras de posesiones siguen estando al orden del día y el registro de propiedad es incompleto, débil y vulnerable. En síntesis, se configura un peligroso desarreglo institucional que inflama los conflictos entre los intereses tributarios, los intentos de reforma agraria y los derechos de propiedad.

¿Qué busca el proyecto de un catastro multipropósito?

Lo primero que habría que decir en este ítem, es que la idea de un catastro fuerte y con una poderosa incidencia en el mercado de la tierra con el fin de evitar su concentración, ha sido una recomendación recurrente de las diferentes comisiones de expertos, tal y como se desprende de la siguiente línea de tiempo de esta política realizada por la DNP.

Una vez aclarado, que el actual proyecto de catastro multipropósito no es un embeleco castrochavista que se desprende del Acuerdo de Paz de la Habana, sino que hunde su genealogía en cualquier proceso serio de modernización agraria. Pasemos entonces a describir de que se trata en esta última propuesta. 

De acuerdo con su documento rector, el catastro multipropósito: “se define como un sistema de información de la tierra basado en el predio, el cual excede los fines fiscales o tributarios, propios del catastro tradicional, en dos aspectos: (i) brindar seguridad jurídica por medio de la inscripción o representación de los intereses sobre la tierra, relacionados con su ocupación, valor, uso y urbanización; y (ii) apoyar las decisiones de ordenamiento territorial y de planeación económica, social y ambiental, mediante la integración de información sobre derechos, restricciones y responsabilidades, en concordancia con el principio de independencia legal”. (CONPES 3859).

Continuando con el diseño plasmado en el CONPES, un sistema multipropósito en nuestro país, buscaría incluir el avalúo de los predios identificados e individualizados, facilitando la administración fiscal equitativa de la tierra y la eficiencia en materia de liquidación y recaudo del impuesto predial en el país, entre otros tributos.

Sin embargo, al también contener información completa y exacta sobre la situación legal y real de los predios, el catastro multipropósito anula la separación entre este sistema y el registro, eliminando los errores e inconsistencias sobre la identificación e individualización de predios y la titularidad de los mismos, e identificando las diferentes formas o relaciones de tenencia de la tierra.

Por otro lado, la integración e interoperabilidad del catastro con los demás sistemas de información de tierras, característica propia de un catastro multipropósito, permite conocer de forma completa la información de los predios en materia de: interesados, derechos, restricciones y responsabilidades, y unidades espaciales y administrativas.

Además, dicha integración, de acuerdo con el principio de independencia legal, permite que el catastro multipropósito, como mínimo, cruce la información jurídica de registro, las restricciones y responsabilidades ambientales, la delimitación de los bienes fiscales patrimoniales y de los bienes privados, la delimitación de resguardos indígenas y tierras de comunidades negras, áreas ocupadas y la tenencia informal del uso de la tierra, entre otros.

De esta manera, el catastro multipropósito mejora la seguridad jurídica de los derechos de propiedad tanto públicos, como privados y colectivos; asegurando el uso eficaz de información por parte del Estado y demás interesados.

El mismo CONPES menciona como otros usos potenciales del catastro multipropósito: (i) definir de un inventario de baldíos y de bienes fiscales patrimoniales del Estado; (ii) facilitar la restitución y formalización de la propiedad al clarificar y proteger los derechos de propiedad; (iii) ayudar a identificar y resolver conflictos de uso del suelo y de tenencia; (iv) facilitar el ordenamiento urbano, rural y ambiental del territorio; (v) identificar y definir zonas de producción minera; (vi) mapear áreas de formalización minera y degradación; (vii) identificar redes de infraestructura; (viii) mejorar la gestión predial y mejorar la programación presupuestal; (ix) delimitar fronteras, territorios indígenas y colectivos; (x) identificar la oferta social, judicial, entre otros.

¿Cómo hacer nuestro catastro multipropósito?

Lo que se busca con este nuevo diseño de política pública, es en primera instancia, tornar consistente el actual catastro con el sistema de registro de la propiedad inmueble. En segundo lugar, lo que se busca es integrar la anterior geodatabase, con otros sistemas de información adicionales que caractericen la información geométrica y de tenedor de los predios con dimensiones económicas, físicas, jurídicas e institucionales. Al anterior conjunto agregado de datos se le llamaría Catastro multipropósito.

La dimensión de caracterización física realizaría a plena identificación y descripción física y jurídica de los predios públicos y privados del país, creando un Registro Nacional de Reconocedores Prediales (RNRP). La dimensión jurídica se focalizaría en garantizar la interrelación catastro-registro y contar con una norma integradora y unificadora en estas materias.

Por su parte, La dimensión económica se encargaría, sobre todo, de estimar valores catastrales que reflejen de manera precisa las condiciones físicas y económicas de los predios, convirtiéndose en la fuente de un Observatorio del Mercado Inmobiliario.

Finalmente, la dimensión institucional, se preocuparía por fortalecer la institucionalidad catastral para la implementación del catastro multipropósito y la adecuación de mecanismos para mejorar el acceso e interoperabilidad de la información sobre la tierra y la propiedad.

Para lograr los objetivos anteriores, el plan de acción diseñado en el CONPES 3859 incluye, entre sus principales actividades, la definición de una nueva cartografía y, la correcta aplicación de los estándares para el levantamiento de los predios, que permitan la caracterización física de todos los predios (públicos y privados); la interoperabilidad multipropósito, no sólo con el sistema de registro de la propiedad sino con diversos sistemas de información (ej. ambiental, minero, de oferta social, de infraestructura básica y equipamiento, conflictos de uso del suelo, entre otros); la identificación y clarificación jurídica de los derechos de propiedad asociados; la adecuación y fortalecimiento de la capacidad institucional de gestión cartográfica, catastral y registral del país; la expedición de un marco jurídico integral, actualizado, unificado y moderno que facilite la adopción e implementación de un catastro multipropósito rural urbano con los atributos requeridos, e igualmente, el ajuste en las metodologías de valoración de los predios y la actualización de la base gravable para la definición del impuesto predial.

Así mismo, la Ley 1955 que da vida al actual Plan Nacional de Desarrollo emitió tres artículos directamente relacionados con este proyecto de catastro multipropósito. Se trata de los artículos 79, 81 y 82, en los cuales además de un tímido régimen sancionatorio y de prestación del servicio catastral, se ratifica al IGAC como la máxima autoridad catastral nacional y prestador por excepción del servicio público de catastro; pero al mismo tiempo se habilita como gestores catastrales para la prestación del servicio catastral a las entidades públicas nacionales o territoriales, incluyendo, entre otros, esquemas asociativos de entidades territoriales. Así mismo el IGAC y la actual presidencia de la republica presentaron el siguiente modelo de gestión catastral:

Como se observa se trata de un modelo descentralizado y, podría decirse que privatizado de operadores y gestores catastrales. Vale la pena mencionar, que en dicho esquema se le otorgo un rol preponderante al sector educativo de educación superior, tal y como se observa en el siguiente grafo:

La presentación del actual gobierno plantea el siguiente estado de los Convenios adelantados en este sentido por entidades del sistema de educación superior, así como sus posibles roles tanto a nivel directivo como operativo:

La agenda planteada es bastante optimista, teniendo en cuenta los múltiples obstáculos que este proyecto ha tenido históricamente. Sin embargo, el actual gobierno se plantea como reto tener a 2022 una cobertura del 60% del territorio nacional con esta nueva metodología, y a 2025 el 100%.

Retos para superar

A partir del anterior estado del arte de la cuestión, proponemos los siguientes retos a superar en esta importante iniciativa para la modernización dialogada de nuestra ruralidad.

1. La articulación del catastro multipropósito con la Reforma Rural Integral: es muy difícil no tener en cuenta al conjunto de políticas de administración de tierras como un sistema que debe ser implementado de manera articulado, máxime si para bien o para mal, el Punto No 1 del Acuerdo de Paz introdujo un nuevo marco normativo sobre el ordenamiento social de la propiedad rural. Igualmente, la subsidiariedad del sistema de tierras salta a la vista cuando se constata que el nivel de informalidad rural de la propiedad sobre 3.2 millones de predios, es cercano a 1.5 millones.
    
2. La diversidad regional, el valor de los pilotos y el cumplimiento de las metas previstas: La proyección planteada líneas atrás suena bastante irreal, sí se tiene que una de las herramientas fundamentales del catastro multipropósito es la metodología de formalización de la propiedad rural por barrido predial en el marco de la política de Ordenamiento Social de la Propiedad.

   A este respecto conviene anotar que a la fecha solo se ha realizado un piloto de barrido predial masivo, el de Ovejas en Montes de María. Dicho piloto estaba pensado para realizarse en un año y tomo tres su implementación. En su operatividad resaltaron dificultades bastante protuberantes, como los debates entre la conveniencia de la UAF predial Vs la UAF por Zonas Relativamente Homogéneas.

   Así mismo, conviene no confiarse que el modelo de Ovejas será replicable fácilmente en otras regiones de Colombia que presentan tipologías de baldíos diferentes (Vichada, Caquetá o el Sur de Bolívar); así como discusiones y procedimientos aún inacabados para el caso de las territorialidades étnicas (Los resguardos Coloniales y republicanos en el Cauca, o la gran variedad en la tipología de conflictos entre territorialidades étnicas, mineras y de cultivos ilícitos a lo largo del pacifico biogeográfico).

3. La relación entre corrupción y derechos de propiedad: este es quizás uno de los elementos más difíciles de superar, ya que las burocracias regionales, las élites políticas y los actores armados han demostrado ser una triada difícil de vencer en su ejercicio acaparador sobre la tierra, la población y los recursos naturales. Desde diferentes puntos de vista, se ha levantado suspicacias por el papel que los operadores privados puedan producir sobre la transparencia de un recurso tan problemático en nuestro país como la tierra.

   Sin embargo, y en honor a la verdad, en este sentido la hondura del problema es de tal magnitud que ni actores estatales ni privados asegurarían por si mismos la transparencia necesaria. Se hace entonces, más que necesaria, la articulación de la implementación del Catastro Multipropósito con una rigurosa auditoria y vigilancia externa, para contener en alguna medida los mecanismos de corrupción que se instala a todas las escalas de nuestros mercados inmobiliarios rurales.

4. ¿Ordenar para controlar?: en Colombia existen múltiples formas en que la territorialidad estatal ha sido desafiada y limitada por varios actores, entre ellos, los movimientos sociales e incluso los grupos armados. Lo que implica la existencia de un territorio nacional fragmentado que favorece la emergencia de autoridades alternativas para el control de grandes áreas.

   Tal y como lo ha mostrado el trabajo histórico de Martha Herrera (2002), el Estado colombiano ha buscado extender el rango de su dominio territorial bajo la égida de “ordenar para controlar”; sin embargo, al mismo tiempo, diferentes sectores poblacionales han buscado escapar a sus ordenamientos.

   Ese movimiento dialéctico entre un Estado fundamentalmente andino céntrico y periferias radicalmente independientes es una dinámica que pareciera seguir una estructura rizomática en la medida que no sigue ordenamientos centralizados.

   Así mismo, existen en nuestra ruralidad, una gran porción de territorio donde se mantienen y desarrollan permanentemente espacios no estatales en las que prosperan “estructuras sociales de evasión a los regímenes estatales” en términos similares a los que los plantea James Scott (2013) para la Zomia del Sur este asiático. Los orígenes de los modernos conflictos territoriales de carácter inter-etnico e inter-cultural pueden rastrearse en el encuentro de estas fronteras interiores entre i) zonas de Estado consolidadas; ii) zonas de amortiguamiento (colonización); y iii) zonas de evasión a la apropiación estatal (étnicas).
    

5. ¿Comprender para ordenar?: actualmente, los ordenamientos no estatales y las prácticas culturales de las comunidades rurales se ven seriamente amenazadas ante la instalación de nuevos enclosures productivos en un contexto de mundialización extractivista (Svampa, 2012).

   Este nuevo orden económico y político, se ha traducido en el afán estatal por incorporar estas territorialidades de amortiguamiento y de evasión estatal a los ordenamientos jurídicos e institucionales. Iniciativas como las Zidres, las ZRC, el refinamiento de la Ley 70 y de las Entidades Territoriales Indígenas; así como el avance concreto de procesos como los que implica la Ley de Reforma Rural Integral, los procedimientos de formalización masiva a través de métodos de barrido predial y sobre todo el catastro multipropósito, dependerán para su éxito de la comprensión y adecuada negociación con los ordenamientos no estatales.

   Es una urgencia manifiesta para nuestro país salirse de la directriz de “ordenar para controlar”, avanzando en políticas que vayan en dirección de “comprender para negociar y ordenar”.