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La magnitud del despojo y el abandono de tierras ha resultado ser inferior a la proyección de los expertos. La política de restitución avanza en la reparación de esta estela de guerra. Sin embargo, su impacto y sostenibilidad se encuentran en riesgo debido a las patologías del campo, evidenciadas en todas sus dimensiones por la Misión Rural y el Censo Agropecuario.   

La política de restitución de tierras se encuentra en boca de muchos, doctos y desprevenidos, gracias a los recientes enunciados seudo apocalípticos que hiciera el presidente de FEDEGAN José Félix Lafaurie. Alega que la ley 1448 de 2011 tiene un sentido noble pero que se está convirtiendo en instrumento para el “despojo” de hacendados, quienes solo quieren reactivar el campo y generar empleo. Que mejor coyuntura que las pulsaciones de este debate, para extenderlo hacia la revisión del impacto de esta política después de 5 años de marcha y las expectativas de sostenibilidad de sus frutos. Así pues, valdría la pena preguntarnos, ¿es garantía de éxito la justicia restitutiva con un Estado débil en las regiones y con unas cifras del despojo y el abandono de tierras inferiores a las presupuestadas en la década anterior? De momento, pocos análisis han abordado este cuestionamiento, por lo cual, resulta provechoso adentrarse en esta caverna, cuya travesía en los próximos años se vislumbra compleja, pero retadora.

Hasta hace poco, los analistas agrarios solo tuvieron margen para especular cifras acerca de la magnitud del despojo de tierras. Se trataba del escenario anterior a la ley 1448/2011: no existían censos, encuestas representativas, ni evidencias a gran escala de la magnitud del fenómeno. Muestra de las variopintas apuestas a esta diana, cual tahúr, Ibáñez, Moya y Velásquez (2006)[1] fueron moderados y por medio de herramientas estadísticas pusieron el listón en 1.2 millones de hectáreas. En tanto, la desaparecida Acción Social (Proyecto Protección de Tierras) aproximó su cifra a 6.8 millones, que fundamentó en el volumen de medidas cautelares que congelaron las transacciones sobre miles de predios abandonados o en riesgo de estarlo. Finalmente, quien se jugó su capital en esta apuesta de justicia pero también de política, fue el Movimiento Nacional de Víctimas de Estado (MOVICE), pues manifestó que administraba un catastro alternativo que daba cuenta de 10 millones de hectáreas despojadas; casi una década después de este anuncio, no se conocen las evidencias.

Ya en la era de la nueva legislación transicional, una realidad cuantitativa y sustentada del despojo y el abandono la encontramos en el registro que administra la Unidad de Restitución de Tierras, entidad adscrita al Ministerio de Agricultura. A la fecha, existen cerca de 90.000 solicitudes sobre predios que contabilizan alrededor de 1.000.000 hectáreas. Con cinco años de implementación de esta política -ecuador del periodo que adoptó-, la curva de recepción de solicitudes ha disminuido de forma notoria, por lo que las estimaciones más optimistas calculan que cuando se alcance el plazo estipulado en el año 2021, el área solicitada no superará los 1.8 millones de hectáreas.

Según también reportes oficiales, en promedio solo el 50% de las solicitudes de restitución obtienen una decisión favorable por parte de la Unidad, quien es la responsable de valorar los requisitos estipulados en ley 1448/2011. Del reverso de esta proporción, sería errado afirmar que corresponden a falsas víctimas. En realidad, cada caso denegado es la descarnada fotografía de un campesino sobreviviente del olvido del Estado: históricamente desprovisto de una justicia legitima en el campo, coaccionado por autoridades legales e ilegales, con tierras desvalorizadas (no solo a razón de la violencia), con vías terciarias inexistentes o destruidas, con servicios públicos básicos como un lujo del que se privilegian los citadinos, y según cifras del último Censo Agropecuario, con tan solo el 10% de los campesinos depositarios de asistencia técnica. A pesar de este panorama, los padres de la patria, para justificar la intervención preponderante de proyectos agroindustriales, afirman con desfachatez que el aporte del campesinado a la economía es ineficiente. ¿Sería posible que el resultado fuera otro? Esta sí es una realidad con más visos de apocalíptica, en lugar, que la presentada por Lafaurie y compañía.  

Paradójicamente, esta también es la realidad en que los beneficiarios encuentran las veredas que otrora abandonaron. Son conscientes que reiniciar sus vidas bajo la radiografía actual del sector rural -que sin hacer alarde de tecnicismos lo conocen muy bien-, va a ser complejo. Además, envejecieron, enfermaron, sus descendientes tomaron otros rumbos y sienten que se encuentran en su último cuarto de milla. Su aliciente son las medidas que les decretan los jueces especializados en restitución de tierras: esquivarán sus predios de cobradores implacables de los pasivos bancarios y fiscales, obtendrán el título de su tierra que cambiarán por el viejo documento mecanografiado que no era válido ni ante tinterillos, entrarán al selecto grupo de campesinos con apoyo a la productividad y disfrutarán una vivienda que reemplazará la que el tiempo y la guerra deshicieron.

De otro lado, se encuentra el campesino vulnerable que nunca se desplazó o lo hizo de forma intermitente y que ha sobrevivido a este mismo panorama de ausencia de bienes públicos, con el agravante que no es objeto de ninguna medida específica destinada a fortalecer su economía. Parte de este campesinado, corresponde a ese otro 50% de casos despachados negativamente por la Unidad de Restitución, que se acercaron con el presentimiento que esta política era para todos los afectados de la guerra, así fueran sus resistentes, pero de nuevo sus expectativas fueron desbordadas por la realidad. Estamos frente a un escenario complejo para el sector rural y la seguridad alimentaria del país. Las familias que abandonaron sus tierras dudan volver y los que se quedaron van desertando de a poco.

A mayor despojo mayor daño, concluiría en su filosofía nuestro recordado Kid Pambelé. Por simple que parezca la premisa, hay que reafirmarlo: el esfuerzo reparador del Estado depende de la magnitud cuantitativa del fenómeno. Partiendo del estimado de hectáreas solicitadas al final del periodo transicional de la ley 1448/2011 y refinando el resultado con fundamento en el promedio de decisiones desfavorables, nos atrevemos a concluir que el número de hectáreas tramitadas judicialmente por despojos y abandonos acaecidos a partir del 1 de enero de 1991, no superará el millón de hectáreas.

Para ampliar el espectro de análisis, revisemos estas cifras en contraste con algunos  resultados del reciente Censo Agropecuario adelantado por el DANE en el año 2014. Dicho Censo contabilizó que las hectáreas destinadas al sector agropecuario corresponden a 42,3 millones. De éstas, solo 8,4 millones se destinan a la agricultura. Las restantes, 33,8 millones, se dedican a pastos. Si partimos de la estimación de un millón de hectáreas a restituir, esta cifra correspondería al 11,9% de las tierras  dedicadas a la agricultura (cultivos) y tan solo el 2,3% al reglón agropecuario (cultivos y/o ganadería).

Adicionando un último ingrediente, resulta pertinente dar una mirada a las conclusiones obtenidas por la Misión Rural[2], que resalta como principios básicos para regir el desarrollo en el campo, la provisión adecuada de servicios y bienes públicos, y la búsqueda de la inclusión social y productiva de sus habitantes. Se denota entonces, que si bien, resolver los líos por despojo y abandono de tierras es uno de los procesos más arriesgados y técnicos de los problemas agrarios, no necesariamente marcan gran distancia en magnitud con otras patologías del sector rural.

Que solo el 2,3% de las tierras clasificadas como agropecuarias puedan corresponder a casos de despojo y abandono, nos dice que el fenómeno es complejo pero menor a lo  presupuestado en la década anterior, lo que nos genera una gran inquietud. No porque sea un ejercicio carente de importancia, pues aborda una de las médulas del conflicto armado contemporáneo. No porque el equipo humano responsable esté huérfano de capacidades e independencia técnica, pues la experiencia de la Unidad de Restitución ha sido privilegiada en este sentido. Sino porque el contexto rural en que deben retornar los campesinos, es el diagnosticado -nuevamente-, por el Censo Agropecuario y la Misión Rural. El primero desde un punto cuantitativo y el segundo desde una orilla analítica y propositiva. Bajo este escenario, resulta complejo que cualquier política rural que se implemente, grande en lo absoluto y pequeña en lo relativo, obtenga resultados de impacto regional prolongado.

Si revisamos los municipios con gran densidad de solicitudes de restitución de predios, encontramos que éstas no superan en promedio el 20% de los censos catastrales de sus sectores rurales. Entre este pequeño grupo de municipios, que no superan los 40 en el país, se destacan algunos como: El Carmen de Bolívar, Valencia en Córdoba, Ovejas[3] en Sucre, Turbo y San Carlos en Antioquia, Samaná en Caldas, Ataco y Rioblanco en Tolima, y Trujillo en el Valle del Cauca. En el resto, la densidad de casos de despojo y abandono es inferior al  5% de los respectivos censos catastrales. Con esta proporción de solicitudes a atender mediante acciones integrales de restitución, dentro de un gran universo rural olvidado y atestado por la guerra, el impacto termina siendo similar al de un oasis en el desierto. Apuesta de justicia histórica, sí, pero con un Sahara amenazante a sus espaldas.

A pesar de estas proporciones, la política de restitución de tierras seguirá dando de qué hablar por varios años. En el marco de las actuales negociaciones de paz se ha convertido en la piedra angular del postconflicto y la reconciliación. Primero, porque desde su foco busca cerrar la brecha de las injusticias creadas por los vivos contra los muertos (las víctimas); y segundo, porque en medio de un desierto de dificultades está trabajando por llevar justicia social al campo y hacerla sostenible.

 

Con este panorama de bajos índices relativos de solicitudes por despojo y abandono de tierras y la débil presencia del Estado en las regiones, el impacto de la política de restitución tiene en riesgo su sostenibilidad. El primer factor no es controlable, pues corresponde al fenómeno en sus reales proporciones. Pero el segundo, puede abordarse con una verdadera e integral voluntad política, que permita llevar bienes públicos y medidas de inclusión a las poblaciones rurales. De lo contrario, con tibias voluntades que apuestan por una política pública, pero que dejan el engranaje de la  implementación a merced de corruptos y burócratas, es factible que en 20 años sigamos diagnosticando las mismas patologías del campo y con medidas de restitución que se diluyeron en el camino, o mejor, en el desierto.

 


[1] Hacia una política para la población desplazada en Colombia. Informe final presentado a USAID.

[2] Misión para la Transformación del Campo Colombiano iniciativa del Gobierno Nacional en cabeza del Departamento Nacional de Planeación. Director de Misión: José Antonio Ocampo.

[3] Este es uno de los casos excepcionales que encontramos. Para el censo catastral del año 2012 el municipio de Ovejas tenía 1494 predios en su zona rural, mientras que el número de solicitudes de restitución alcanzaba 922, es decir, éstas correspondían al 60% del censo rural. Fuente: Revista Análisis Geográficos, 50, 2012. Estadísticas Catastrales 2000-2012 y Unidad de Restitución de Tierras. 2016.

Ingeniero Catastral y Geodesta. Diploma de Estudios Avanzados (DEA) en Geografía-Universidad de Barcelona y Maestría en Economía Aplicada-Universidad del Valle. Experiencia en políticas de protección y restitución de tierras, gestión predial y ordenamiento territorial. Ex- director Unidad de Restitución...