Este es un espacio de debate que no compromete la opinión de La Silla Vacía ni de sus aliados.
Las recientes elecciones regionales dejaron en claro que el país reconoce el poder y la incidencia que las administraciones locales y departamentales tienen sobre el comportamiento de la economía y la sociedad.
La discusión sobre la descentralización, el proceso mediante el cual se transfieren competencias y recursos a las administraciones locales, ha resurgido en los últimos años. En 2012, con la reforma de regalías, fue evidente la intención de “repartir la mermelada en toda la tostada”, luego estuvo el reconocimiento de que en los planes nacionales de desarrollo de Santos, Duque y Petro se resaltó la importancia del territorio, y también, desde hace dos años, se creó la Misión de Descentralización. Estos son algunos ejemplos que evidencian que el tema está cada vez más vigente.
Sin embargo, la discusión de hoy no puede ser similar a la de los 80, que sirvió de antesala a la Asamblea Constituyente y culminó con la Constitución de 1991.
A finales de los 80 se veía la figura departamental desdibujada. De hecho, no sorprendía que los planteamientos consideraran borrarla de un tajo. Hoy, 30 años después, esta es de suma importancia y gran poder, tanto que, sin el apoyo de los gobernadores, es difícil que pasen reformas en el Congreso. Sí, en el Congreso.
La administración del territorio está dividida, según el artículo 286 de la Constitución, en cuatro figuras y dos posibles: departamentos, distritos, municipios y entidades territoriales indígenas. Las regiones y provincias son el segundo grupo.
Pero en la práctica solo existen como entes territoriales dos: los departamentos y los municipios, ya que los distritos, salvo el Distrito Capital, que es un caso especial, son básicamente lo mismo y las otras figuras aún están en proceso de definición.
En pocas palabras, la división territorial se podría reducir a la fórmula: 32 departamentos, 1.102 municipios y el Distrito Capital.
Pero los 1.102 municipios están altamente atomizados, y poseen pocas capacidades financieras y administrativas. Según la clasificación usada para categorizar municipios, que debería revisarse, más del 90 por ciento de estos entran en la quinta y sexta categoría, es decir, son pequeños.
Esto crea un espacio propicio para que unos pocos, no necesariamente los que tienen más capacidad, pero sí más visibilidad, asuman un rol de “líder” de la masa. Estos son los departamentos, haciendo que las gobernaciones sean, de lejos, el camino más efectivo para llegarle a los municipios.
Más que la representación de los municipios, los departamentos, y, en particular, gracias a la reforma del sistema general de regalías en 2012, que manejan e inciden una gran parte de esos recursos, hoy la chequera de los departamentos ha crecido.
La importancia de las regalías, en comparación a los ingresos corrientes, paso de representar un 83% (antes de la reforma) a un 192,3% entre 2012 y 2020. Esto implica más dinero en manejo de los departamentos, mucho más que lo que manejan sus municipios individualmente, además de ser un gran incentivo para que cualquier reforma que afecte los recursos de regalías necesite el apoyo departamental, incluyendo a las asociadas a la exploración y explotación de hidrocarburos.
De manera consecuente, y aclarando que la única razón no han sido las regalías, los departamentos hoy son potencias económicas cada vez menos dependientes del nivel nacional. Esto se observa comparando el comportamiento del PIB departamental con el nacional.
Cada vez son más las economías departamentales que, acorde con sus capacidades, crecen por encima de la sumatoria nacional. En 2010, por ejemplo, solo 8 departamentos crecieron por encima de la tasa del PIB Nacional, mientras que, durante la década pasada 14 departamentos lo hicieron de manera sostenida.
Esta consolidación económica ha estado liderada por Bogotá, Antioquia, Valle del Cauca, Santander y Atlántico, que representaron 62,6% del PIB Nacional en 2022 y son regiones que coinciden con ser las que más escaños poseen en el Senado (51), mayoría que, a la hora de tramitar cualquier reforma que afecte positiva o negativamente el poder, va ganando del territorio.
Pero los únicos empoderados no son los departamentos. Las ciudades, en especial las grandes, que a su vez son capitales, también vienen demostrando su conquista del poder. Si bien la situación de las finanzas locales aún es altamente dependiente de las transferencias del nivel nacional, que no son del gobierno nacional, su capacidad de generar recursos propios provenientes del predial, el impuesto al comercio y las utilidades de las empresas municipales viene creciendo.
Considerando la clasificación de municipios usada por la Dirección de Apoyo Fiscal de Ministerio de Hacienda, estos municipios grandes, o de categoría especial, concentran la mitad de todos los ingresos de libre destinación que pueden tener los municipios del país. Es decir, seis municipios: Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Cartagena y Bucaramanga concentran dos veces más recursos que 1.097 municipios.
Tal nivel de poder económico y político, sumado a la gran cantidad de reformas que han quedado pendientes de lo previsto en la constitución del 91, llevarán, sin duda, a que en los próximos años la agenda legislativa se vea determinada por intentos de reformar el modelo de descentralización y reforzar el poder de los territorios, incluso llevando a ideas federalistas. Ideas, que como exprese en otra columna, deberían ser graduales y centradas en darle mayor autonomía al territorio en el manejo de sus propias economías.
Varios temas deberán ventilarse, algunos son: una reforma al sistema general de participaciones, que permita retomar la senda esperada por la constitución en cuanto al asocio a los ingresos corrientes de la nación y no al crecimiento del PIB; una revisión al modelo de medición de la población que lo desmarque de los ejercicios censales del Dane, que deben ser aprobados por el Congreso y asociados al manejo de los servicios públicos; un mayor control a la creación de instancias administrativas que terminen socavando la gobernabilidad de los gobernadores y alcaldes, como las zonas futuro, las reservas campesinas, las zonas económicas especiales, entre otras.
Todo lo anterior está matizado con una realidad política: los mandatarios recién electos, al menos los de los grandes departamentos y municipios, conocen las dinámicas territoriales, tienen una visión clara de las reformas necesarias para un mayor empoderamiento territorial y cuentan con un gran respaldo político que no los pondrá en condiciones inferiores frente al poder nacional.
Esto implica que el gobierno nacional deberá escuchar y dialogar con las administraciones territoriales antes de pensar en tramitar reformas, lo que introduce un esquema donde solo con las regiones se puede gobernar, un modelo con tendencia a ser federalista.
