Este es un espacio de debate que no compromete la opinión de La Silla Vacía ni de sus aliados.
En esta época preelectoral todos los candidatos hablan de las necesidades del país. Algunos del deber ser, manifestando su capacidad de visualizar soluciones; otros, del cómo, resaltando su experiencia y habilidad para identificar y ejecutar soluciones concretas; y pocos, muy pocos, complementan sus propuestas con él con que las desarrollaremos.
Lo cierto, es que independiente del que llegue, este tendrá que implementar sus propuestas con un aparato estatal que enfrenta serias dificultades. Algunas de estas: arreglos institucionales limitantes; situación fiscal deficitaria en estado crónico; y una cultura organizacional temerosa.
Los arreglos institucionales, entendidos como la forma como operan las entidades (competencias, reglas, procedimientos, capacidad de coordinación, entre otros) son bastantes limitantes y hacen que cualquier solución, por correcta que sea, se enfrente a un aparato estatal lleno de “peros”. Esta herencia del neo-institucionalismo, la teoría política que promueve la existencia de reglas, procedimientos e instituciones, fue pensada para organizar la casa, pero con esto hemos limitado la innovación organizacional.
Las medidas para enfrentar la corrupción son ejemplo de estos arreglos. Estas se construyen sobre el precepto de: entre más control ejerzamos sobre los procesos, minimizaremos el riesgo de corrupción. Por ende, si el gasto no esta previamente definido, y “codificado” este no se puede ejecutar hasta que no exista en el sistema. Situación común en el sistema de salud.
Pero esta “reglamentitis” en ocasiones termina induciendo un problema mayor. Hace varios años, Juan Carlos Echeverry y Mauricio Cárdenas, cuando estaban dedicados a la academia pura y dura, publicaron de manera separada, investigaciones sobre las “inflexibilidades presupuestales”, concluyendo que el presupuesto se ha llenado de gastos autorizados por otras leyes que limitan la capacidad de reorientar los recursos a las verdaderas necesidades.
¿Por qué no diseñar reglas que, en vez de controlar, fomenten la eficiencia? El presupuesto por programas, recientemente incorporado por la Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, podría ser muy útil en este sentido, siempre y cuando cambiemos la percepción alrededor del gerente público, la cual es más de desconfianza en el manejo de los recursos, que de confianza para generar resultados.
La situación fiscal del país, en parte por las llamadas inflexibilidades presupuestales, está en permanente déficit, lo que ha llevado a que, en los últimos veinte años, hayamos tenido más de 15 reformas tributarias. Reformas, que se han centrado en ver cómo “sacarle más a los que más tienen” y no en analizar la causa del creciente déficit. La cual, sin lugar a dudas está en gastar más de lo que tenemos.
A pesar de la medida de la regla fiscal, introducida mientras Oscar Ivan Zuluaga era ministro de hacienda, el déficit no ha parado. En promedio, durante los últimos 20 nos hemos gastado 25.1% más de lo que recibimos (el promedio no incluye al año 2020 en consideración a las medidas tomadas para el manejo de la pandemia, de incluirlo, el promedio sería del 26%).
La forma como se ha solventado este déficit ha sido la deuda. Hoy, el país cuenta con una deuda del gobierno nacional central equivalente al 63.5% del PIB (MHCP, octubre 2021), lo cual nos ha llevado a que, en promedio, entre 2001 – 2020 hayamos destinado el 19.1% de los ingresos del gobierno a pagar intereses de deuda.
Otra acción que se ha tomado, para frenar la presión de gasto que tiene el país, ha sido la de sacrificar la inversión pública. Mientras en 1990 el país por cada peso que gastaba en gasto corriente (gasto de funcionamiento, servicios generales y transferencias) destinaba cerca de 65 centavos para inversión; en 2019, se destinaban solo 27 centavos.
En otras palabras, con el paso de los años, el mayor gasto que ha tenido el gobierno, se ha cubierto con mayor endeudamiento, menor inversión y con frecuentes reformas tributarias. Contrario a las premisas fundamentales de la eficiencia.
Si bien es necesario pensar en un sistema tributario más equitativo, simple, con menos excepciones, que ayude a dinamizar la economía, el insistir en esto es más un sofisma de distracción. Es importante que los candidatos exploren caminos diferentes, los cuales, considero, han de iniciar con a sincerarnos en el gasto, y como en nuestras casas: gastamos lo que tenemos, y si queremos más, debemos salir a producir más.
Por último, y sumado a los ya mencionados problemas de exceso de reglas y gastos, está una cultura organizacional temerosa al cambio. Dos ejemplos de esta manifestación: en primer lugar, por la lectura exegética o literal de las normas, donde prima la narrativa sobre el objetivo de las normas, ha llevado a que el funcionario público se limite a hacer “solo lo que está escrito en el manual de funciones”. Actitud que, si bien frena la adaptación al cambio de las entidades, protege al funcionario de posibles investigaciones de los entes de control.
Otro ejemplo, se evidencia con el manejo que se le da al recurso humano, el cual se caracteriza por la inestabilidad y la litigiosidad laboral. La excesiva contratación de personal vía “prestación de servicios”, transfiere un innecesario estrés laboral fruto de la inestabilidad a los contratistas, quienes deben trabajar como cualquier funcionario, pero limitados a actuar en nombre de lo público, dada su condición de contratista, a pesar que se sabe a gritos que estos realizan tareas institucionales.
Sobre la litigiosidad, o cantidad de conflictos laborales, la Agencia Jurídica del Estado, en su informe del tema, elaborado en el tercer trimestre del 2021, afirmó que el sector público posee cerca de 240 mil procesos judiciales de tipo laboral. Cerca de 900 procesos “laborales” por entidad, si tenemos presente que este informe se basa en un sistema que cubre 270 entidades.
En conclusión, el aparto del estado, visto desde la óptica organizacional, requiere de ser analizado profundamente, antes de salir a hacer promesas de campaña, que, si bien pueden sonar muy interesantes y adecuadas para el clamor popular, no se ajustan a la capacidad actual del aparato del estado. Debemos lograr hacer propuestas que podamos cumplir a los electores, complementadas siempre a partir del cómo lograrlas y con qué implementarlas.
Sin embargo, hay soluciones. Ninguna fácil, pero las hay. En el gobierno de Inglaterra, en la época de Tony Blair, se pusieron de moda las Unidades de Gestión y Cumplimiento (Delivery Units en inglés), las cuales más que hacer un control de indicadores, buscaban “desbloquear obstáculos” en la administración pública. En el país, hemos asignado tareas y funciones especiales en casos de excepción, como el Fondo de Reconstrucción del Eje Cafetero -FOREC- el cual, fue capaz de, en corto tiempo, demostrar la efectividad de una gerencia profesional y orientada a resultados; o más recientemente, la Financiera de Desarrollo Nacional -FDN-, que, de manera juiciosa y silenciosa, ha sido capaz de estructurar y sacar adelante grandes proyectos de infraestructura. En fin, hay caminos.
Espero que estas reflexiones motiven a los candidatos a pensar en el “cómo y el con qué” adelantaremos las reformas que plantean, y que los ciudadanos, exijamos que se responda esta pregunta.
