¿Hacia qué sistema pensional nos dirigimos?

Los tres candidatos presidenciales que sacaron más votación en las consultas hasta ahora han hecho propuestas para el sistema pensional extremadamente ambiguas. Por un lado tenemos a Federico Gutiérrez, que en esencia aún no propone cómo reformar un sistema injusto, costoso y con bajísima cobertura. Por otro lado, tenemos a Gustavo Petro y a Sergio Fajardo con propuestas que no definen la regla de cálculo de los beneficios pensionales que otorgarían los dos pilares que proponen.

Por las razones que explico a continuación, sin definir la regla que determinaría los beneficios pensionales, el sistema que proponen podría ser prácticamente cualquier cosa y todo el revuelo sobre la propuesta de Petro está basado en meras especulaciones sobre lo que sería el sistema.

La necesidad de una reforma al sistema actual es evidente, pero las opciones de reforma son múltiples. A continuación busco dar claridad sobre las opciones que existen y señalo la dirección hacia una opción diferente.

Gustavo Petro plantea reemplazar la estructura de dos regímenes de pensiones paralelos, por uno de dos pilares complementarios. El primer pilar, administrado por el Estado, recibiría las cotizaciones de todos los trabajadores formales en proporción a sus ingresos de hasta cuatro salarios mínimos. Un segundo pilar, complementario de capitalización individual, recibiría la proporción de los aportes correspondiente a los ingresos que estén por encima de cuatro salarios mínimos.

Sin embargo, no ha especificado realmente cuál sería la regla con la que se calcularía el nivel de la pensión en cada pilar. Por supuesto, esta es una de las características más importantes del sistema, pues determina los costos para la Nación, el monto de la pensión para la gente, las condiciones para obtenerla y la repartición de los subsidios que incluye dicha pensión (si los hubiera).

Sergio Fajardo también propone un sistema de dos pilares, pero con la (gran) diferencia que la parte de las cotizaciones que entraría al pilar público de reparto correspondería a los ingresos de hasta dos salarios mínimos (en lugar de cuatro), y el resto de la cotización (cuando hay) iría al pilar de capitalización.

Federico Gutiérrez es tal vez quien ha sido menos específico en su propuesta de cambios al sistema pensional. Ha propuesto continuar con el régimen mixto actual y eliminar subsidios a las pensiones altas. Sin embargo, no ha dicho cómo haría esto último. La razón principal por la cual varios economistas en el país han propuesto reemplazar el sistema mixto actual por uno de pilares complementarios, es para reducir los subsidios que otorga el RPM a los trabajadores con ingresos más elevados. En este sentido, la propuesta de Federico Gutiérrez pareciera paradójica, puesto que propone mantener un sistema que por diseño otorga subsidios regresivos, pero al mismo tiempo dice que quiere eliminarlos.

Lo que parecen suponer varios analistas, es que el primer pilar que propone Petro tendría una regla de cálculo de beneficios similar a la regla actual del régimen de prima media (RPM) ajustada a cuatro salarios mínimos. En ese caso los subsidios que recibirían las personas de mayores ingresos serían menores que bajo el sistema actual, pero serían mayores que si el umbral de repartición entre los dos pilares fuera dos salarios mínimos, como propone Fajardo.

No obstante, la realidad es que ni Petro, ni Fajardo han dicho cuál sería la regla de cálculo de los beneficios pensionales de los dos pilares que proponen, y el enfoque de la discusión ha sido sobre ese umbral que define “quién” administraría más plata de las cotizaciones: el Estado o las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) privadas.

Sin embargo, las reglas que determinan “cómo” se administran los recursos y el nivel de ingresos que otorga el sistema son mucho más importantes para la gente que la discusión sobre “quién” manejará más recursos. La razón fundamental es porque, según la regla de asignación de beneficios, hay sistemas de reparto (administrados por el Estado) que desde el punto de vista del usuario se parecen más al actual sistema de capitalización y viceversa.

Considere por ejemplo la régla del cálculo de la pensión en el RPM.

Este tipo de regla, llamada de beneficios definidos (BD), garantiza una pensión igual a una proporción de los ingresos de cada trabajador hacia el final de la vida laboral. Dicho beneficio se define principalmente en función del número de semanas cotizadas al sistema y del nivel de ingresos al final del periodo laboral de cada afiliado. En general, la entidad que administra los recursos debe cubrir cualquier faltante, si el valor de los aportes no alcanza para pagar los beneficios que define la regla del sistema.

En Colombia actualmente esa entidad es el Estado, pero en otros países, existen y han existido sistemas de beneficios definidos, administrados y respaldados por empresas privadas. Dichos sistemas de BD pueden ser de reparto (como el RPM) o fondeados (como las pensiones de salario mínimo que cubre el fondo de garantía de pensión mínima, Fgpm). Pero claramente, la regla que determina los beneficios es mucho mas relevante desde el punto de vista del usuario, que la naturaleza jurídica de quien administra los recursos, o si estos provienen de un fondo público como el Fgpm, de un fondo privado o del presupuesto del Estado.

Por otro lado, existe la regla de contribución definida (CD), como la que aplica a los cotizantes al actual régimen de capitalización que no obtienen subsidios del Fgpm, la cual es simplemente: “para lo que alcance” con los aportes hechos por cada individuo. En este sentido, no hay beneficios definidos, y sólo se sabe que los aportes que se harán al sistema son una proporción fija (definida) de sus ingresos. La ventaja evidente de este sistema es que es autosostenible financieramente. Pero la gran desventaja es que transfiere todo el riesgo de insuficiencia de ingresos del sistema, a los individuos. Estos últimos además tienen una influencia prácticamente nula de cómo la institución administradora maneja sus recursos, y adicionalmente no tienen ninguna idea del nivel de ingresos que pueden generar los aportes que han hecho.

Es decir, el sistema no les da información relevante para poder ajustar sus decisiones de consumo y ahorro durante el periodo laboral. Adicionalmente, dicha regla de “lo que alcance” no da ningún incentivo claro a quien administra los fondos de pensiones a manejar los portafolios con estrategias que busquen alcanzar un nivel objetivo de ingresos en retiro para sus afiliados.

Existen sistemas de reparto (administrados por el Estado) de ese estilo, es decir, de contribución definida (CD), similares al actual sistema de capitalización individual. Un ejemplo de eso es el sistema de CD basado en “cuentas nocionales” individuales, que propusieron recientemente algunos colegas de la Universidad de los Andes para reemplazar (progresivamente) al RPM.

Desde el punto de vista del Estado, ese sistema implicaría un costo de transición más bajo respecto a una transición hacia un sistema de capitalización. La desventaja para el Estado es que en el largo plazo dicho sistema de reparto de cuentas nocionales es más costoso que uno de capitalización, puesto que el Estado se compromete a “pagar” (más precisamente asignar) una tasa de interés “nocional” a los individuos sobre los aportes que hagan al sistema.

Dado que los aportes futuros no son conocidos, el tamaño y la evolución del impacto de dicho sistema en las finanzas del Estado son inciertos. Adicionalmente, la propuesta no especifica si la tasa de interés nocional que cubriría el Estado durante la fase de acumulación (ahorro) sería también garantizada por el Estado para la etapa de desacumulación (pensión). Esto tiene implicaciones muy importantes en el nivel de riesgo de insuficiencia de ingresos que asumirían los afiliados y el nivel de riesgo de tasa de interés y de refinanciación que asumiría el Estado.

Desde el punto de vista de las personas, un sistema de CD de “cuentas nocionales”, dependiendo de las reglas que utilice, puede tener todas las desventajas mencionadas del sistema de capitalización actual (alto riesgo de insuficiencia de ingresos, falta de información para decisiones de consumo y ahorro, y desalineación de incentivos). En otras palabras, si la regla es del tipo CD clásica, da lo mismo para los individuos si la institución que administra los recursos es pública en lugar de privada, como propone Petro para el segundo pilar de capitalización, o como sería en un sistema de “cuentas nocionales” individuales en el que el Estado se comprometa a otorgar una tasa de interés fija únicamente en la etapa de acumulación. Por otro lado, tiene la desventaja de un sistema de reparto, de no aprovechar los retornos de largo plazo, lo cual lo hace un sistema más ineficiente en el uso de los recursos.

Junto con otros investigadores hemos diseñado un nuevo tipo de regla de acumulación de beneficios pensionales. Esta regla puede ser utilizada en un régimen (o en un pilar) de capitalización contributivo, de tal manera que crearía un sistema que mantendría la gran ventaja para el Estado de tener un sistema autofinanciado que no genera déficit. Por otro lado, dicha regla tiene la ventaja para los usuarios de disminuir su riesgo en términos de ingresos en retiro, e indicarles el nivel mínimo de pensión que generarán los aportes que hayan hecho hasta cada momento del tiempo (y en cuánto aumentaría esa pensión con cada peso extra aportado).

Adicionalmente, esta regla genera una alineación directa entre los incentivos y estrategias de inversión de las AFP (sean estas públicas o privadas), con el objetivo de ingresos en pensión de los afiliados. En otras palabras, es un tipo de regla que ataca los problemas de los sistemas de contribución definida (CD), sin generar déficits descontrolados para el Estado. Dicha regla de acumulación de beneficios esta basada en el concepto de bonos de jubilación*.

Por esta razón, incluso si es aplicada a un sistema de capitalización, el Estado jugaría un rol central, pero este tendría un control mucho mayor sobre sus compromisos futuros.

La gran ventaja de este sistema frente a uno de reparto con cuentas nocionales es que permite aprovechar de los retornos reales (en lugar de nocionales) de inversiones efectivas de los aportes para financiar las pensiones. Esto representa un manejo más eficiente de los recursos del sistema y a la vez logra un manejo del riesgo de estas inversiones mucho más adecuado que el manejo de riesgo actual en el sistema de capitalización. El detalle de dicha propuesta está disponible en la página de la asociación holandesa Netspar, en donde fue presentada ante otros investigadores internacionales expertos en sistemas pensionales. Adicionalmente, en un estudio publicado por el BID ilustro varias ventajas de dicho sistema para el caso Colombiano.

Claramente, la pregunta del número de pilares y de cómo se reparten las cotizaciones entre pilares, se vuelve irrelevante desde el punto de vista de la gente, si no nos cuentan más específicamente qué tipo de pilares serán. En particular, más allá de si dichos pilares serían administrados por el Estado, o por AFP públicas o privadas, lo clave es que nos digan “cómo” se determinará el valor de las pensiones y cómo se piensa garantizar que esos beneficios prometidos efectivamente ocurran. Ojalá el próximo Gobierno se dé la oportunidad de mirar otras alternativas de sistemas más eficientes que los actuales, en lugar de hacer una combinación en diferentes proporciones de lo mismo de antes.

*El concepto de un bono de jubilación no tiene que ver con el bono pensional que menciona Petro. El segundo es un subsidio a personas que no cotizan, mientras que el primero es un título de deuda del Estado con una estructura de pagos diseñada para ser una inversión segura para un agente cuyo objetivo es financiar un ingreso estable en pensión, a diferencia de los bonos TES tradicionales.