Este es un espacio de debate que no compromete la opinión de La Silla Vacía ni de sus aliados.
Este artículo fue escrito en coautoría con Carlos Esteban Arciniegas, Isabella Pineda Hidalgo, Isabella Pineda Gutiérrez y Erika Pongutá.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca anuló recientemente el nombramiento del ministro de Defensa Diego Molano por incumplir la ley de cuotas, según la cual el 30 % del gabinete debe estar conformado por mujeres. Esta sentencia puso de nuevo sobre la mesa el tema de la subrepresentación de las mujeres en los altos cargos del Estado, pues este problema no es exclusivo del gobierno. Aunque la situación mejoró en las últimas elecciones legislativas (se espera que un 25 % de congresistas sean mujeres), las cifras siguen siendo deprimentes.
La subrepresentación de las mujeres también se observa en la mayoría de las entidades que están llamadas a hacer cumplir la ley: Fiscalía, Defensoría, Contraloría, Procuraduría y Registraduría. Tan solo una de estas entidades está hoy por hoy en cabeza de una mujer. Este artículo, elaborado en el marco del semillero Política y Derecho(s) de la Universidad del Rosario, analiza los factores que explican la subrepresentación histórica de las mujeres en estas entidades.
Para comprender las razones detrás de la subrepresentación de las mujeres se parte por reconocer no solo que a algunas de estas entidades se llega por medio de ternas y a otras por medio de concursos de mérito, sino que ninguno de los dos sistemas ha facilitado la inclusión de las mujeres. Las razones que explican esta subrepresentación, sin embargo, varían según las particularidades de los procesos de nominación y designación.
1. El sistema de ternas
El sistema de ternas se utiliza para escoger a los directores de la Fiscalía, la Defensoría y la Procuraduría (hasta 2015 también se usó en la Contraloría) e implica, primero, la nominación de tres candidatos y, segundo, la designación de uno de los tres. Las ternas pueden ser elaboradas por una o varias entidades, diferencia que condiciona en buena medida la eficacia de la ley de cuotas (Ley 581 de 2000). La tabla 1 brinda un panorama general de la subrepresentación de las mujeres según los procesos de nominación y designación.
Las ternas con fuente única
En el caso de la Defensoría y de la Fiscalía el presidente postula a los tres candidatos. Debido a que la ley de cuotas exige que las ternas incluyan al menos a una mujer, en estos procesos es fácil determinar cuándo la ley se cumple (o no) y quien es el responsable del incumplimiento. Nuestro análisis muestra que, en términos generales, en la nominación de los altos cargos tanto de la Defensoría como de la Fiscalía se ha cumplido la ley de cuotas, razón que explica los porcentajes relativamente altos de inclusión de mujeres en las ternas desde 1991 (aunque no superan el 30 %). Sin embargo, la presencia de mujeres en las ternas no se ha traducido en posibilidades reales de designación.
Esta tendencia se explica en parte porque los presidentes tienden a conformar ternas “de uno”, en donde a las mujeres les toca competir con un candidato hombre que tiene muchas opciones de ganar (como fue el caso de Néstor Humberto Martínez o de Francisco Barbosa). Los ocho fiscales que ha tenido el país desde 1992 contaron con el respaldo de un partido político (principalmente el Partido Liberal) y/o de un político de gran importancia (fundamentalmente el presidente de turno). Si bien la intervención de la Corte Suprema de Justicia en el proceso de designación atenúa el peso de los factores políticos, es bien conocido que estos no desaparecen del todo.
La elaboración de ternas “de uno” ayuda a entender por qué, a pesar de que 8 de los 27 ternados a la Fiscalía fueron mujeres, solo una de ellas fue elegida fiscal. Viviane Morales fue la candidata más opcionada en 2011 porque contó con el apoyo del Partido Liberal y del Uribismo. Aunque esta terna también fue “de uno”, la candidata más opcionada fue una mujer. La tendencia a elaborar ternas poco equilibradas esta vez favoreció a Morales.
La designación del sucesor de Morales de nuevo favoreció a un hombre: Luis Eduardo Montealegre. El ex magistrado de la Corte Constitucional fue el único hombre de una terna conformada por mujeres (Mónica de Greiff y María Luisa Mesa) sin opciones de ganar. La Silla Vacía calificó esta terna como “de uno” porque el expresidente Santos conformó una terna en la cual el perfil de Montealegre sobresalía.
Aunque en las ternas de la Defensoría también se observa en general el cumplimiento de la ley de cuotas, hasta el momento no ha existido una sola defensora. La mayoría de las mujeres ternadas compitieron en ternas “de uno” con candidatos que podían conseguir el respaldo de los partidos presentes en la Cámara de Representantes (institución que elige al defensor). Se puede resaltar, por ejemplo, la designación de Carlos Negret en 2016, quien tuvo ventajas importantes al haber trabajado como secretario del Partido de la U.
La influencia de los candidatos y el poder relativo de los partidos políticos han tenido un peso decisivo en la elección de los defensores: todos ellos han sido designados gracias al apoyo de los partidos cercanos al gobierno de turno (Conservador, Liberal, Cambio Radical y Centro Democrático). El caso del actual defensor, Carlos Camargo, es un buen ejemplo de esta tendencia: logró 140 de los 155 votos posibles con el impulso del Partido Conservador.
Las ternas con fuente compartida
La subrepresentación de las mujeres en entidades como la Contraloría y la Procuraduría es diferente porque las ternas se elaboran de forma compartida. Aunque la Ley 581 también exige una cuota mínima, no establece un mecanismo de coordinación entre entidades que permita evitar las ternas de hombres. Como resultado, en la Contraloría y la Procuraduría, en comparación con la Fiscalía y Defensoría, el número de mujeres ternadas ha sido mucho menor. Lo sorprendente es que, a pesar de ello, una contralora y una procuradora fueron designadas por este mecanismo. ¿Qué tuvieron en común estos casos exitosos?
En los procesos para elegir a los altos cargos de la Contraloría encontramos a dos mujeres ternadas y a una contralora en 2010: Sandra Morelli. Ella fue la candidata con el perfil más “débil” de la terna. Aunque antes de su designación había sido profesora y asesora jurídica, su experiencia no era comparable con la que tenían sus contrincantes en el sector público. Mientras que Morelli había trabajado en el sector privado como directora jurídica de la Federación Nacional de Cafeteros y como asesora jurídica de Bavaria, Alberto Rojas había sido conjuez de la Corte Constitucional y Hernán Mazo se había desempeñado como Magistrado de Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquía. Morelli ganó porque se movía bien en varios círculos de poder y porque contaba con el favoritismo del entonces presidente Juan Manuel Santos (trabajaron juntos en la Federación Nacional de Cafeteros).
Un patrón similar se observa en los procesos de la Procuraduría. La mayoría de los procuradores que han sido elegidos desde 1990 contaron con el apoyo de algún líder político de importancia (por ejemplo, un expresidente o un exministro) o del Partido Liberal o Conservador. Tan solo 5 de los 27 ternados (18,5%) han sido mujeres y la única mujer victoriosa (Margarita Cabello) contó con el apoyo decidido del presidente Duque. Ella ha sido única mujer ternada en la historia de la Procuraduría con la fuerza política suficiente para apoyar su candidatura.
2.El concurso de méritos
Los procesos que inician con un concurso de méritos ponen el acento en la preparación de los y las candidatas en un intento por frenar la influencia de los partidos políticos. Los concursos introducen el mérito en la postulación porque en el momento de la designación pesa el criterio político. El Congreso elige al contralor y los presidentes de las Altas Cortes al registrador.
Los concursos de mérito tampoco han facilitado la inclusión de las mujeres: no solo son pocas las que se inscriben a los concursos, sino que sus resultados no son los mejores. Por lo general, únicamente una mujer se ha ubicado en los 10 primeros puestos y nunca ha ocupado el primer lugar. Los hombres suelen aventajar a las mujeres en la evaluación de sus hojas de vida: puntúan más alto que las mujeres en los componentes de docencia, experiencia y formación profesional.
Esta tendencia ayuda a entender en parte por qué, desde que se celebran concursos de méritos en la Registraduría y en la Contraloría, ninguna mujer ha sido escogida. De hecho, es necesario reconocer que antes de que se introdujera el concurso de méritos para la designación del registrador en 2003 y del contralor en 2015, una mujer había sido designada en cada una de estas entidades.
Si en los procesos de designación basados en el sistema de ternas se observa a algunas mujeres que lograron ser escogidas (Morelli en la Contraloría, Cabello en la Procuraduría y Morales en la Fiscalía), en los procesos que inician con un concurso de méritos todavía no vemos a la primera elegida. En otros campos se ha demostrado que los concursos de mérito no son neutrales “en términos de género”, puesto que reproducen lógicas de discriminación basadas en el sexo (Bergallo, 2005, p. 150). La idea del mérito oculta entonces las desventajas estructurales que enfrentan las mujeres en el mercado laboral. Dichas desventajas estarían detrás de la baja proporción de aspirantes mujeres y la proporción —más baja aún— de ganadoras.
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En conclusión, independientemente del modelo de competencia (terna o concurso), la subrepresentación de las mujeres persiste. En el sistema de ternas esta tendencia se debe a que se postula a mujeres sin el peso político suficiente en un intento por meramente cumplir la ley de cuotas y/o por presentar una terna favorable a un candidato. En el caso de los concursos de mérito, la subrepresentación de las mujeres parece estar asociada a las desigualdades históricas que dejan a las mujeres en desventaja. Los contrapesos siguen sin mujeres, pero por razones diversas.
Este artículo fue escrito en coautoría con Carlos Esteban Arciniegas, Isabella Pineda Hidalgo, Isabella Pineda Gutiérrez, Erika Pongutá y Sandra Botero.
