Pensiones: menos participación pública, más responsabilidad individual

Este artículo fue escrito por Oliver Pardo*, director general del Observatorio Fiscal de la PUJ.

Colombia se encuentra en una encrucijada crucial en cuanto a su sistema pensional. Ante la discusión de una reforma que busca mejorar la sostenibilidad y equidad del sistema, el gobierno propuso un sistema de pilares. 

El pilar más importante en términos de financiación del sistema es el contributivo. Este pilar tiene dos componentes: uno administrado por el sector público y otro administrado por el sector privado.

Buena parte de la discusión alrededor de la reforma se ha centrado sobre el umbral que definirá el dinero que irá a cada uno de estos dos componentes y, por lo tanto, el volumen de recursos administrados por el sector público y por el sector privado.

El primer componente del pilar contributivo, denominado componente de prima media, financia una pensión que se define como un porcentaje del salario que se ganaba la persona antes de jubilarse. El componente de prima media recogería las contribuciones de todos los trabajadores formales sobre la base de lo que gane por debajo de tres salarios mínimos.

La administración de estos recursos estaría en cabeza de Colpensiones, empresa industrial y comercial del Estado. La pensión otorgada por el componente de prima media sería de aproximadamente el 65 por ciento de lo devengado (ganado) por debajo de tres salarios mínimos, siempre y cuando este resultado no sea inferior a un salario mínimo.

El segundo componente del pilar contributivo, denominado componente complementario de ahorro individual, como su nombre lo indica, complementa la pensión del componente de prima media a través de un ahorro adicional que tiene sus respectivos rendimientos financieros. En este componente solo cotizarían quienes devenguen más de tres salarios mínimos.

Nótese, sin embargo, que quienes ganan más de tres salarios mínimos cotizan a ambos componentes: todo lo cotizado sobre la base de tres salarios mínimos va a financiar el componente de prima media, y todo lo cotizado sobre la base de lo que exceda tres salarios mínimos irá a una cuenta de ahorro individual.

Estas cuentas de ahorro individual serán administradas por las Administradoras de Fondos de Pensión (AFP) y (potencialmente) por otras instituciones financieras privadas.

Como todo el mundo cotizaría para el componente de prima media y solo quienes ganen más de tres salarios mínimos cotizarían en el régimen de ahorro individual, solo el 20 por ciento de los trabajadores tendría ingresos para cotizar en el componente complementario de ahorro individual. 

Como consecuencia, Colpensiones, como administrador del componente de prima media, administraría el 70% de las cotizaciones, cuando hoy en día administra solo el 30%. Esto significaría un cambio abismal en el sistema, y en cuanto a la relación de la administración pública versus la administración privada de las cotizaciones.

A pesar del cambio, la mayor participación pública en la administración de las cotizaciones no es un buen negocio para el Estado. Esto obedece a que, bajo las fórmulas de liquidación propuestas en la reforma, la pensión otorgada por el componente de prima media seguiría siendo altamente subsidiada por el Estado.

Este subsidio puede llegar a ser equivalente a un salario mínimo para todo aquel que devengue más de tres salarios mínimos y cumpla con los requisitos para obtener una pensión.

Toda esta discusión lleva al efecto que tendría la reducción del umbral a partir del cual se comienza a cotizar al componente complementario de ahorro individual. Por un lado, disminuiría el subsidio implícito para quienes devengan más de tres salarios mínimos. Esto sería positivo en términos de progresividad y sostenibilidad fiscal.

Por el otro, disminuye la participación del sector público en la administración de los recursos y aumenta la participación del sector privado. Desde el punto de vista del gobierno, esto sería negativo, dado que se les da a agentes privados la administración de unas cotizaciones que tienen un carácter obligatorio.

En esta línea de ideas, a continuación sugiero dos modificaciones para la reforma pensional. La primera es disminuir el umbral de 3 a 1,5 salarios mínimos. El establecimiento de un umbral de 1,5 como límite para las contribuciones al componente de prima media mejora la equidad y la sostenibilidad del sistema.

Al disminuir el umbral, se reducen los subsidios a las pensiones más altas, disminuyendo la presión fiscal que causa el sistema. Adicionalmente, facilita el cómputo de la pensión del componente de prima media, la cual sería equivalente a un salario mínimo. 

La segunda modificación es que las contribuciones al componente complementario de ahorro individual no sean obligatorias. Tal es la naturaleza de muchos sistemas pensionales en el mundo, solo son obligatorias aquellas cotizaciones administradas por el sector público.

Sin embargo, en vez de ser obligatorias, las cotizaciones al componente complementario de ahorro individual se harían por defecto. Esto quiere decir que las cotizaciones se ejecutan de manera automática, a no ser que el trabajador manifieste expresamente su voluntad de no cotizar al componente complementario de ahorro individual.

Esto significa, entonces, que las cotizaciones al régimen de prima media serían obligatorias y todos los cotizantes estarían en ese sistema. Y para quienes ganen más del umbral, que podría ser como propongo de 1,5 salarios mínimos, las cotizaciones en el componente complementario de ahorro individual serían voluntarias.

La voluntariedad de las cotizaciones en el componente de ahorro individual tiene como objetivo incentivar el ahorro voluntario y la educación financiera, al tiempo que respeta la (verdadera) libertad de elección de los trabajadores.

La naturaleza por defecto de las contribuciones implica que, automáticamente, los trabajadores comenzarían a ahorrar para su jubilación a menos que expresen su deseo de no hacerlo. Esto aprovecha la inercia humana en términos de decisiones financieras y ayuda a superar la barrera inicial de optar por ahorrar, ya que muchas personas tienden a postergar esta decisión importante.

Al mismo tiempo, al no ser obligatorio, se respeta la autonomía individual, permitiendo que aquellos que tienen circunstancias financieras especiales o preferencias personales puedan ajustar su participación en el sistema. Adicionalmente, incentivaría a las AFP a ofrecer planes complementarios de retiro más innovadores a un menor costo para el cotizante, porque tendrían que “seducirlo” para que voluntariamente ahorre con ellos.

En última instancia, que las contribuciones sean por defecto y no obligatorias busca equilibrar la responsabilidad individual con la flexibilidad financiera y las necesidades variadas de los trabajadores.

La no obligatoriedad de las contribuciones en ningún momento implica una disminución forzada del ahorro, ya que la gente puede canalizar sus recursos hacia otras formas de inversión y ahorro como la compra de vivienda y el pago anticipado de deudas.

En el peor de los casos, la voluntariedad llevaría a algunos de quienes ganan más de 1,5 salarios mínimos a obtener una pensión equivalente a un salario mínimo, muy por encima de la línea de pobreza. Con esta política, el Estado cumpliría su función constitucional mientras ayuda (pero no obliga) a que las personas no enfrenten disminuciones abruptas en su consumo al momento de jubilarse.

La reforma pensional propuesta en Colombia, basada en un sistema de dos componentes, muestra un camino razonable y equitativo para abordar los desafíos del sistema pensional actual.

Establecer un umbral de 1,5 salarios mínimos para el componente de prima media y optar por contribuciones por defecto, pero no obligatorias, en el componente de ahorro individual es una manera de balancear la protección social con la responsabilidad individual y el impulso del ahorro voluntario.