Este es un espacio de debate que no compromete la opinión de La Silla Vacía ni de sus aliados.
La agenda legislativa 2020–2021 enfrentará grandes temas. Temas que de salir adelante ayudarían a que las regiones encuentren caminos para la reactivación.
Esta semana inicia una legislatura que debe marcar un referente normativo en la historia del país. Una legislatura capaz de ver más allá de las diferencias políticas, las intrigas y las presunciones, para poder ver las soluciones. Soluciones que, sin duda, deben estar alrededor de la reactivación social y económica del país, lo cual incluye medidas que dinamicen la economía y el control político a las medidas adoptadas por el gobierno en el marco de la emergencia. Una legislatura que se juega la existencia del país.
La situación creada por efectos del covid-19 mostró problemas estructurales de nuestra economía. Problemas que deben solucionarse a fin de evitar que estos sigan frenando el desarrollo, y que obviamente no hagan lento el proceso de recuperación del país. El Dane en su informe de productividad de Colombia del 12 de marzo, ya nos decía que la formula con la que mezclamos los factores productivos da un resultado de -0.45 (PTF). Esto es como decir que uno mas uno, es menor que dos.
Algunas de las medidas requieren un trabajo legislativo intenso. Resalto cinco: periodo concesional, estructuración de proyectos, flexibilización contractual, reforma a la Ley 152 y misión de descentralización. Temas que espero sean tenidos en cuenta por los congresistas. 1
Más atracción de inversión: el periodo concesional
La reactivación económica, cómo se ha mencionado en varios artículos, dependerá de la capacidad de la economía de generar empleo, para lo cual se recomiendan acciones intensivas de mano de obra en el corto plazo, y otras orientadas a mejorar la competitividad de los sectores en el mediano y largo plazo. Buen ejemplo de estas, que logran los dos objetivos, son los Megaproyectos de infraestructura, tales como la Conexión Pacífico – Orinoquía o el desarrollo marítimo del país. Sin embargo, estos enfrentan las limitaciones que tienen las concesiones del país, una de estas, el tiempo.
Si bien la Ley 1508 de 2012 en su artículo sexto dejó claro que las concesiones en el país pueden tener un plazo máximo de treinta (30) años de duración –incluidas las prórrogas–, y que existe la posibilidad de un mayor periodo sujeto a aprobación del Conpes, estos periodos pueden ser limitados cuando se habla de proyectos totalmente nuevos donde aún no existe demanda. Esto quedó evidenciado en el articulo 101 de la Ley 1955 de 2019, que amplió el periodo concesional a 40 años en el caso de puertos de aguas profundas.
La limitación si bien se manifiesta con el tiempo, también se asocia a una cultura en la que presumimos, que para dar una concesión debería existir demanda. Esto claramente limita la construcción de Megaproyectos, en los que su misma concepción se prevé la creación y desarrollo de la demanda, como sucede con la conexión de Puerto Carreño con el centro del país.
En pocas palabras, se debería pensar en armonizar el articulo sexto de la Ley 1508 del 2012 con el articulo 101 de la Ley 1955 de 2019, y permitir que para obras de infraestructura “nueva” el periodo de concesiones sea de 40 años, renovables otro tanto.
La estructuración de proyectos, una necesidad
Otra importante acción se asocia con la estructuración de proyectos. En el pasado, el país ha quedado sorprendido al saber que hay dinero en los fondos, pero no proyectos suficientes para comprometerlos. Tal es el caso de los recursos de regalías, que al inicio de esta semana (julio 20) el saldo ascendía a $6.7 billones de pesos sin comprometer.
Es muy importante que, en la Ley de Regalías, o en el nuevo presupuesto bienal de regalías 2021-2022, se analicen las causas por las cuales no se presentan proyectos, y que se exploren alternativas para que firmas consultoras apoyen a las comunidades y municipios en la estructuración y presentación de proyectos. Entre las diferentes causas se suelen argumentar la complejidad de los instrumentos y procedimientos definidos, cierto, pero no del todo; y por la limitada capacidad de los entes territoriales, igualmente cierta, pero no suficiente. Creo que también falta entender el mercado de la estructuración de proyectos –los invito a leer una columna del pasado–.
El sector público, eficiente para contratar y … pagar
Complementario a lo anterior, está la revisión a los procesos contractuales. Es cierto que las medidas adoptadas durante la emergencia económica intentaron flexibilizar estos procesos, pues se han convertido tan engorrosos que afectan la eficiencia y efectividad de las acciones del Estado. El BID, en su reciente libro “Salir del Túnel Pandémico con crecimiento y equidad” resalta la importancia de un sector público eficiente. Eficiente en el momento de pagar.
En este frente, resalto dos temas: la contratación asociada a la vigencia presupuestal (temporalidad del gasto), y la cantidad de soportes solicitados. La temporalidad de los contratos se refiere a que estos se realizan con un periodo estándar similar al de la vigencia fiscal, es decir entre enero y diciembre. Esta medida suele limitar el periodo de ejecución para los proyectos, con un mayor énfasis en aquellos de infraestructura, que esta de una u otra forma asociados a los ciclos climáticos.
La cantidad de soportes por otro lado, si bien se presume ayuda a reducir el riesgo de corrupción -tema que dudo-, trae como consecuencia la demora en los pagos. En situaciones de emergencia, entre más rápido se pague, más rápido se reactiva.
La solución, en la temporalidad, ya está inventada: vigencias futuras o presupuestos bienales. Pero esto se da muy limitado o solo para regalías. Se debería expandir. Y en materia de soportes, pedir lo mínimo, pero, sobre todo, fomentar el uso de pólizas y control al pago final, no tanto a los parciales.
Coordinación entre los niveles de gobierno: descentralización
La emergencia económica ha evidenciado las complejidades asociadas a la capacidad de acción y coordinación de los gobiernos territoriales para el manejo de estas situaciones, así como con la prestación de algunos servicios públicos. Esto hace necesario que se trabaje en los temas de descentralización, específicamente en lo que se refiere a la coordinación entre los niveles de gobierno y en la introducción de conceptos de economías de escala en la prestación de servicios públicos.
En una columna pasada resaltaba un absurdo: Colombia, con 1102 municipios, tienen registradas más de 2,000 empresas prestadoras de servicios públicos. Y sólo el 12.5 por ciento tienen más de 2,500 usuarios.
Lo anterior evidencia la importancia de la misión de descentralización solicitada tanto en el Plan Nacional de Desarrollo, como en la Ley de Regiones. Sin embargo, esta discusión requiere que el país entienda que hablar sobre la descentralización no siempre es dividir funciones en 32 o 1102, es decir en departamentos o municipios. Temas como los de servicios públicos implica introducir otro esquema de división, 101, en referencia a las subregiones funcionales, por ejemplo.
La planeación, un paciente que no atienden
Coincidiendo con la emergencia económica se dio el primer semestre de las administraciones territoriales en las que estas elaboraron y presentaron sus planes de desarrollo. Este proceso, nuevamente, dejó en evidencia la necesidad de revisar la Ley 152 de 1994. Una Ley que se diseñó en el marco de la Constitución de 1991. Sin embargo, muchas cosas han pasado y su reforma no ha logrado encontrar espacio en la agenda.
Varios son los temas que requieren trabajarse. Resalto uno, la operatividad y estructura de los Consejos Territoriales de Planeación. Es difícil que su concepto sea efectivo, cuando son dados sobre un concepto muy preliminar y solo consultivo. Y reservo para otras discusiones, la pertinencia o no de tener más planes, o tener planes por municipio, entre otros. Temas que resalté de una u otra forma en otra columna.
En conclusión, la agenda legislativa 2020 – 2021 deberá enfrentar grandes temas. Recomiendo estos cinco: periodo concesional, estructuración de proyectos, flexibilización contractual, reforma a la Ley 152 y misión de descentralización, que, de salir adelante, ayudarían a que las regiones puedan encontrar caminos mas expeditos para la reactivación económica. Esperando, sobre todo, que la agenda no se llene de proyectos de gasto, asistencialismo, o impuestos, que, sin dudar de su importancia, no siempre ven el desarrollo sostenible como un objetivo en el mediano plazo. Es el momento superar las prevenciones y trabajar en la búsqueda de soluciones.
1 Nota: Esta selección está asociada a los temas que estudio, por lo que no busca generar discusiones de la importancia frente a otros temas, solo de la relevancia de estos frente al tema de reactivación y desarrollo económico del país.
