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¿Que pasó en la subregión de la cuenca del Río Caguán y el piedemonte caqueteño amazónico? ¿Cómo se hizo y qué podemos esperar?

Con el paso de los días del nuevo gobierno se hace difícil, cada vez más, observar avances en la implementación del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de un paz estable y duradera.

Sin embargo, la formulación de los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial –Pdet- no paró, a tal punto que ya se formularon los Planes de Acción para la Transformación Territorial.

Aunque en la firma de éste no participaron el Gobernador del Caquetá, ni el Gobernador del Huila, ni los ministros de gobierno, lo definido los compromete. También resulta particular que la ratificación de este documento no haya ocasionado mayores reacciones de la prensa y los académicos, con la excepción de los avances realizados por la Red para la investigación aplicada sobre transiciones en América Latina y el Caribe.1

¿Qué pasó en la subregión de la cuenca del Río Caguán y el piedemonte caqueteño amazónico, cómo se hizo y qué podemos esperar?

El origen de los Patr, así como su regulación y su formulación es complejo, esta conformado por un sistema normativo especial y tiene una metodología particular, así como una aplicación indefinida. El punto 1 del Acuerdo final sentó las bases para desarrollar una Reforma Rural Integral. Un propósito necesario pero ambicioso, si se tiene en cuenta que no es la primera vez que el país se propone esta misión. 

Solo para enumerar los hitos podrían referirse la ley 200 de 1936 de López Pumarejo, la ley 135 de 1961 que creó el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria –Incora-, la ley 6 de 1975 que priorizó el Fondo de Desarrollo Rural Integral DRI, la ley 35 de 1982 que da inicio al Plan Nacional de Rehabilitación, la ley 30 de 1988, la ley 160 de 1994 que crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino y en este las Zonas de Reserva Campesinas.

El decreto 1300 de 2003 que fusionó el Incora, el Inat, el DRI y el Impa y nace el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural  -Incoder-, el cual entró en liquidación y fue remplazado en el año 2015 por la Agencia de Desarrollo Rural, y la Agencia Nacional de Tierras, ese mismo año se se crea la Agencia de Renovación del Territorio. Estos últimos son los responsables del procesos de formulación de los Pdet.

Ya es un hecho cierto que uno de los de los detonantes del conflicto armado es el problema agrario, mientras no se resuelva persistirán las condiciones que propician la desigualdad, la pobreza así como las actuaciones contra el gobierno y la ley. El Estado colombiano y las FARC llegaron al acuerdo básico de que resolver los conflictos agrarios pasa por2 :

1. Acceso de la tierra, mediante la  distribución a campesinos sin tierra o con tierra insuficiente, así como la formalización de la propiedad rural.

2. Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (Pdet)

3. Planes nacionales para proveer bienes y servicios públicos en infraestructura, desarrollo social y estímulos a la agricultura familia. Mejorando la calidad de vida de los habitantes del campo y eliminando la brecha campo ciudad. Así como con estrategias de mercadeo, crédito, asistencia técnica, protección social y formalización laboral.

4. Seguridad alimentaria, con programas destinados a la producción de alimentos y al mejoramiento de la nutrición.

¿Cómo se hizo?

El Estado y las Farc consensuaron que el objetivo de los Pdet es “Lograr la transformación estructural del campo y el ámbito rural, y un relacionamiento equitativo entre el campo y la ciudad…” definiendo que esto deberá suceder en todo el país, pero que se priorizarán algunas regiones en razón a la confluencia de factores como las afectaciones que sufrieron por el conflicto armado, altos niveles de pobreza, debilidad administrativa y de gestión en las instituciones así como la presencia de cultivos de uso ilícito.

Para este efecto mediante el decreto 893 de 2017 se definieron subregiones que agruparon los municipios priorizados. La subregión Cuenca del Caguán y Piedemonte Caqueteño se conformó por los 16 municipios del Caquetá y el municipio de Algeciras, del departamento del Huila. En el mismo se decretó que la duración de los Pdet sería de 10 años.

El enfoque territorial se establece como un criterio central para la formulación de los Pdet. Esto significa que el diseño de las estrategias, los planes y los programas no debiera construirse desde el centro del país para aplicarse luego en las regiones, sino que debiera tener en cuenta las características económicas, culturales y sociales de los espacios y las comunidades para realizar intervenciones participativas y contextualizadas.

Para realizar esto la Agencia de Renovación de Territorio, entidad encargada de este proceso, definió una metodología que se compuso por tres fases:

Simultáneamente se desarrolló el mecanismo especial de consulta con enfoque étnico, en el cual participaron las comunidades indígenas y negras del departamento del Caquetá.

De acuerdo con la información publicada por la ART, en la etapa submunicipal participaron 12.256 personas, posteriormente sucede la fase municipal en la cual habrían participado 1.211 personas y de la que salieron 17 pactos municipales firmados por los alcaldes. En las consultas con enfoque étnico, habrían participado 98 comunidades pertenecientes a 8 pueblos mayoritarios. (Ver Patr – Cuenca del Caguán)

En la etapa subregional quedaron registradas 100 iniciativas organizadas en estrategias de política pública, estas a su vez se suscribían en uno de los 8 pilares propuestos por la Agencia de Renovación del Territorio:

1. Ordenamiento Social de la Propiedad Rural y uso del Suelo.

2. Infraestructura y adecuación de tierras.

3. Salud

4. Educación Rural.

5. Vivienda y agua potable.

6. Producción agropecuaria y economía solidaria.

7. Derecho a la alimentación

8. Planes de Acción para la transformación regional.

Las iniciativas quedaron divididas en dos grandes categorías, aquellas que son de “gestión” de las entidades administrativas que ordenan interlocución entre instituciones, promoción de estrategias, aplicación de enfoques, cumplimiento de funciones, realización de estudios entre otros. La segunda categoría es de “proyecto” esta tiene que ver con realizar intervenciones en comunidad, implementar programas, fortalecer cadenas productivas, construir obras y en general obligaciones de hacer. De las 100 iniciativas 59 son de proyecto y las 41 restantes son de gestión.

La matriz de sistematización de las iniciativas siguió el siguiente modelo3 :

Al mismo tiempo cada estrategia, que como se dijo corresponden a un pilar y están compuestas por varias iniciativas, tienen un indicador que aspira a medir el estado del cumplimiento de la estrategia. En algunos casos los indicadores son de actividad, en otros de logro y de proceso, no se observan indicadores de cambio o de impacto. Acá dos ejemplos de estrategias e indicadores:


 

¿Con que recursos se planea hacer?

El costo indicativo para la ejecución del Patr de la subregión se estipuló por el Conpes 3932 de 2018 en 6.024.717.000.000, cifra que puede traducirse en 6,02 billones de pesos, estos están distribuidos así:

De acuerdo a lo mencionado por el mismo Conpes, estos valores deberán ajustarse una vez finalice la planeación participativa, hasta el momento no ha sido publicado.4  Este Conpes también establece que estos recursos provendrán de fondos de las alcaldías, gobernación de presupuesto nacional, así como de regalías y de la cooperación. De acuerdo con esto las fuentes de financiamiento, a nivel nacional, concurrirán en los siguientes porcentajes:

Lo que quiere decir que en esencia los recursos provendrán del estado, en inversiones realizadas a 10 años, comprometiendo los presupuestos de los próximos 3 periodos. Los recursos usados para el desarrollo de las iniciativas parecieran provenir de las fuentes tradicionales, es decir los mismos recursos que llegan a la fecha, adicionando aquellos provenientes del Sistema General de Regalías, así como los que provea la cooperación internacional.

Los aciertos

– Se realizó un ejercicio participativo, incluyendo en la planeación del territorio a los pobladores rurales, a las organizaciones sociales, pueblos étnicos y en general a comunidades que se sentaron a construir la subregión con el Estado y no al margen de él.

– Se diseñó una metodología nacional, que tuvo la intención de establecer criterios comunes para planear el territorio a nivel nacional.

– Se aplicó el enfoque étnico, incluyendo a los pueblos indígenas y sus autoridades en el proceso de planeación de su territorio.

– Existieron criterios ambientales, en la formulación de la metodología, en el mismo sentido se incorporó el enfoque de genero. Se esforzó el análisis de temas estratégicos como la seguridad alimentaria, el pequeño propietario, la educación rural y la superación de la pobreza en el campo.

– Se tuvieron en cuenta  algunas demandas de las comunidades, especialmente en torno a la infraestructura vial. Quedando expresas cuales son las vías más importantes para la población.

– Hubo un esfuerzo en el dialogo entre las instituciones estatales con presencia en el territorio. Tanto las Agencias, como las alcaldías y las corporaciones autónomas mantuvieron niveles de dialogo.

– Las obras de Pequeña Infraestructura Rural Comunitaria –Pirc- que fueron ejecutadas por juntas de acción comunal y organizaciones sociales fueron un gran paso en la construcción de confianza entre Estado y Comunidad.

Lo problemático

El equipo de trabajo que conformó la Agencia de Renovación del Territorio –ART- venía de haber intentado implementar la Política de Consolidación, la cual tenía un claro enfoque militar contrainsurgente y estaba dirigida a intervenir el problema de los cultivos de uso ilícito. El origen de estos funcionarios produjo desconfianzas con la población que costaron esfuerzos y tiempo.

La definición de la subregión parece haberse decidido con base a los criterios expuestos en el Acuerdo Final, en términos generales, pero no tuvo en cuenta criterios territoriales de conexidad.

Por ejemplo, se incluyó al municipio de Algeciras, el cual colinda con el departamento del Caquetá, tuvo una gran afectación por el conjunto armado y tiene niveles de pobreza rural muy alta, sin embargo al encontrarse frente a un gran bloque constituido por todos los municipios del Caquetá, queda excluido de gran parte de las intervenciones de tal modo que el municipio solo queda incluido explícitamente en 2 iniciativas.

Otra grave error fue el desconocimiento de las formas de organización y apropiación del territorio en la región, pues se desconoció la figura de los “núcleos veredales” que ha sido usado por las Asociaciones de Juntas de Acción Comunal, imponiendo otros criterios de agrupación espacial, critica constantemente mencionada por la Coordinadora de Organizaciones Sociales del Caquetá –Coordosac-

De manera directa se pudo presenciar, durante el encuentro subregional, que los funcionarios de la ART, venidos en su mayoría desde el centro del país fueron moderadores y relatores de los ejes de discusión, este ejercicio implicó en la práctica un direccionamiento centralista sobre los temas de discusión, los ordenes, los tiempos y la definición explicita de lo consignado en el Patr.

Estos ejercicios en esencia constituyeron espacios verticales donde fue recurrente el uso de falacias argumentativas, o de abierta oposición, por la Agencia de Renovación del Territorio que no consignaba ciertas decisiones de la asamblea.

Un claro ejemplo de esto esta ligado al constante consenso entre los participantes, campesinos e indígenas, de establecer criterios para limitar la exploración y explotación de hidrocarburos y minería en parte del territorio departamental. En Patr no establece ninguna mención al respecto.

Una de las contradicciones más evidentes en la formulación del Plan de Acción, está en la falta de estipulación de tres elementos básicos de un plan de acción. No se establece tiempo de realización de ninguna de las iniciativas, ni siquiera estimativos de corto, mediano y largo plazo. No establece ningún compromiso financiero para el Estado, a nivel nacional o regional, no establece el cambio que espera generar la iniciativa.

Para solo mencionar los dos ejemplos mostrados, en las estrategias “acceso a tierras” y “formalización de tierras”, el indicador no evidencia ni el acceso a tierras efectivo para familias campesinas, ni la formalización real a lograrse en la subregión que espera intervenir. Es decir solo se mencionan las solicitudes recibidas.

Existe una mención a que se armonice, sin que este claro que significa esto en términos administrativos, el Patr a los Planes de Desarrollo municipales, regionales  y Nacional.

El compromiso más claro del gobierno nacional versa: “Adelantar las gestiones institucionales necesarias para contribuir a la estructuración, gestión y financiación de las iniciativas…”, sin embargo, es posible que los nuevos gobernantes desconozcan este ejercicio de planificación participativa, ya que no existe ninguna obligación legal que los vincule a tener en cuenta los Pdet en sus planes de gobierno y sus planes de desarrollo. Solo para poner un ejemplo está la vaga mención en el proyecto de Plan Nacional de Desarrollo.

Dado que para la formulación del Pdet se realizó el Mecanismo Especial de Consulta con comunidades étnicas, existe un claro riesgo de que se intente hacer uso de estos para obviar la Consulta Previa, frente a intervenciones que realice el Estado en territorio. Lo que explicaría la constante negativa a incorporar visiones del desarrollo territorial distintas a las establecidas por el Estado.

Aún cuando pueden mencionarse otros elementos muy problemáticos en el Patr, como el mencionado silencio sobre otras visiones sobre el desarrollo o la clara similitud entre los diferentes Patr de las distintas subregiones consignando casi como una réplica las mismas iniciativas, en los mismos pilares, con las mismas estrategias, con indicadores muy similares; esto hace que el documento definitivo de la subregión Sierra Nevada – Perijá sea muy similar al de la Cuenca del Río Caguán y Piedemonte Caqueteño. Elementos que hacen dudar sobre la comprensión y aplicación del enfoque territorial, así como de la atención a las propuestas locales.

Sin embargo debemos intentar lograr la mejor implementación de este Patr con el fin de avanzar en la postergada tarea de la Reforma Rural Integral. De no ser así, incumpliríamos nuevamente la cita para el desarrollo regional y le pondríamos otra rueda al carro de la guerra. 

 

Adenda: parte de las reflexiones que se hicieron en este artículo fueron nutridas por la discusión de este problema con Van Vliet y Ramírez, autores del texto: Between over-innovation and business as usual: another look at the reasons for “delay” in the implementation of the rural dimension of the Final Agreement in two departments of Colombia (Caquetá and Putumayo).

1. Network for applied research on Transitions in Latin Amerca and the Caribbean: es una articulación de personas y entidades, públicas y privadas, que estudian las transiciones a través de los marcos teóricos de las coyunturas críticas.
2. El Acuerdo Final identifica muchos elementos ligados a los conflictos agrarios, en el mismo sentido acuerda muchas iniciativas, este debe entenderse como un resumen práctico para el análisis que se propone.
3. Los ejemplos corresponden a dos iniciativas reales, registradas en el PATR pertenecientes a dos pilares diferentes, la primera del pilar Nº4 y la segunda del pilar Nº 6.
4. Conpes 3932, página 65: Disponible en. https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Poltica%20de%20Vctimas/PAZ/3932.pdf