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La pregunta no es cómo restringimos el derecho a la participación, ni el absurdo de pensar que las comunidades decidirán si quieren o no alumbrado público. El centro de la discusión es saber por qué se están presentando estas dinámicas.

Las consultas populares han dado mucho que hablar, por un lado, se han reproducido en medio de un afán incansable de los territorios de contener los proyectos extractivos y de hacerse oír, y de otra, han originado un profundo temor en el sector minero, quienes, aludiendo a la seguridad jurídica, buscan argumentos para restringir el derecho a la participación.

Hoy en el país tenemos ocho consultas populares en firme, cinco suspendidas, nueve demandadas por acciones de tutela, dos que esperan decisión del Consejo de Estado y una archivada y muchas más en proceso de gestación.

Ahora bien, la pregunta no es cómo restringimos el derecho de la participación, el cual es un derecho fundamental que no puede ser restringido, ni el absurdo de pensar que las comunidades decidirán si quieren o no alumbrado público. El centro de la discusión es saber por qué se están presentando estas dinámicas, y es en esto donde quiero centrarme.

Para entender el fenómeno es necesario estudiar varios conceptos que anteceden a la coyuntura, conceptos que inciden de manera directa en la planificación del suelo y en la preservación de los recursos naturales.

Es por esto que en el presente artículo me referiré a la planificación ambiental del territorio como el elemento fundante del ordenamiento, que por ser fallido en nuestros territorios y reemplazado con la urgencia de las actividades extractivas, ha ocasionado un afán de protección en las comunidades y entidades territoriales locales a sus ecosistemas.

Existen numerosas definiciones de la planeación ambiental y del manejo de recursos naturales dentro de la literatura. Como señala la Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá, la planeación ambiental es un campo de estudio que desde 1970 se ha ocupado de la administración colectiva de los recursos naturales de una sociedad determinada, es decir, de una administración participativa, palabra que hoy parece generar más miedos que certezas. 

El objetivo de la planeación ambiental es entonces integrar la planeación del sector público con la problemática ambiental proporcionando un marco de trabajo que facilite la toma de decisiones a fin de garantizar el desarrollo sostenible. Por tanto, cuando hablamos de planeación ambiental nos referimos al proceso de facilitar la toma de decisiones para llevar a cabo el desarrollo del territorio considerando factores ambientales, sociales, políticos, económicos y de gobernabilidad, proporcionando así un marco holístico para lograr resultados sostenibles. Contrario a como lo hemos entendido.

Otros autores como Negrete y Bocco, autores del Sur Global, sostienen además que la planeación ecológica (que es otra forma de denominar a la PA) es un instrumento de política ambiental diseñado para caracterizar, diagnosticar y proponer diferentes alternativas de aprovechamiento de la tierra y de los recursos naturales de acuerdo con los habitantes del territorio. Consideran a la PA como un instrumento de desarrollo regional que tiene su pilar en procesos de participación ciudadana.

Ahora bien, en Colombia los numerales 12 y 14 del artículo 1º de la Ley 99 de 1993, establecen que el manejo ambiental del país, tal como lo menciona la Constitución Política, será descentralizado, democrático y participativo. Así mismo, establece que las instituciones ambientales del Estado se estructurarán teniendo como base criterios de manejo integral del medio ambiente y su interrelación con los procesos de planificación económica, social y física.

De otra parte, para entender el concepto de planeación ambiental del territorio es necesario abarcar los determinantes de superior jerarquía del ordenamiento territorial contenido en el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, la cual menciona que aquellas normas dirigidas a las conservación y protección del ambiente y prevención de amenazas y riesgos naturales; aquellas dirigidas a la conservación del patrimonio cultural; aquellas que versen sobre localización de infraestructuras básicas y sobre temas Metropolitanos, serán tratas como determinantes de superior jerarquía que predeterminarán las fases de alistamiento, diagnóstico, formulación, adopción e implementación de los instrumentos de planificación local y regional, es así como los Municipios deben obedecer a estas determinantes al momento de revisar, modificar o actualizar sus POT.

Es decir que dichas disposiciones consideradas como determinantes deben ser respetadas por los instrumentos y posteriores regulaciones que se den en el territorio.

Partiendo de lo anterior, se entiende que aquellas normas dirigidas a la conservación y protección del ambiente y prevención de amenazas y riesgos naturales son regulaciones que determinan los POT. Es por esto, que cuando nos referimos a las determinantes ambientales nos referimos a las normas de superior jerarquía que deben ser tenidas en cuenta por los Municipios y Distritos de manera previa y durante la elaboración y adopción de los POT, para así ser armonizados dichos instrumentos con éstas determinantes.

Ahora bien, la realidad diverge de lo explicado. La planificación ambiental en los territorios colombianos se ha desarrollado como una subcategoría en el proceso de planeación minera a través de la licencia ambiental y con una ausencia descarada de participación, el Estudio de Impacto Ambiental y los títulos mineros. No hay pasos o instrumentos previos para proteger, ni para identificar las características ecológicas en el ecosistema, hasta que la empresa solicita una licencia ambiental e incorpora los posibles daños y estrategias de mitigación ambiental.

En algunas áreas estratégicas y frágiles, como los parques nacionales o regionales, existen instrumentos especiales que permiten la protección de estos ecosistemas, pero incluso en esos territorios, la implementación de planes de manejo hídrico u otras estrategias que figuran en la legislación nacional no son implementadas.

En cuanto a la mega minería, a pesar de la existencia de un marco constitucional, legal y reglamentario relacionado con la planeación y la gestión ambiental de los recursos naturales, existe un vacío en su implementación, el cual permite que los títulos mineros y las herramientas de gestión administrativa como las licencias y los permisos ambientales, terminen ordenando el territorio. Ante esto, la erupción de las consultas populares se entiende entonces como una consecuencia lógica a la falta de participación en los proyectos extractivos, los cuales han reconfigurado y planificado los territorios desde hace más de dos décadas.

En teoría la Planeación Ambiental es un concepto que precede a la planeación del uso del suelo y por ende la determinación de las actividades económicas que en él se pueden o no desarrollar, pero en Colombia la realidad es que las lógicas de los suelos no obedecen a la planeación ni a las directrices ambientales. Por el contrario, obedecen a intereses sectoriales y o políticas nacionales que no tienen en cuenta los intereses, necesidades y costumbres locales.

Es importante hacer hincapié en las diferencias que existen entre los mecanismos de la planeación ambiental y del ordenamiento territorial, de una parte, y el otorgamiento de licencias ambientales y títulos mineros, de otra. En los primeros, la participación es obligatoria en mucha de sus etapas, ya que se basa en la autonomía local y en el principio de cercanía para que sean válidos, mientras que en la titulación o en la etapa de licenciamiento la participación es meramente consultiva y no determinante.

El problema

La Planeación Ambiental en Colombia funciona como un concepto conflictivo entre el modelo extractivista que el Gobierno colombiano quiere implementar y el deber de protección ambiental. En las leyes y reglamentos nacionales el desarrollo sostenible y la defensa de los ecosistemas naturales son principios básicos para Colombia, pero la proliferación de los derechos mineros, y con ellos de las actividades mineras, entran en conflicto con esos principios.

La falta de implementación de la planeación ambiental en territorios con proyectos mineros en Colombia ha llevado a la proliferación de derechos mineros y licencias ambientales, tal como se ha mencionado. Estos instrumentos permiten el desarrollo de actividades mineras en ecosistemas frágiles, causando daños ambientales y sociales irreparables para responder al modelo económico extractivista del Gobierno, y sin incorporar la participación como elemento determinante. La licencia ambiental debe ser un instrumento de protección ambiental, no la carta blanca de planeación ambiental que es hoy.

En conclusión, la planeación ambiental en los territorios mineros en Colombia funciona de forma centralizada; sin real y efectiva participación; mediante derechos mineros y licencia ambiental en lugar de políticas ambientales; con información técnica insuficiente y sin políticas o instrumentos locales de participación ambiental, y esto está generando serias dudas en los territorios y cada vez más conflictos ambientales.

¿Siendo así, quien no quiere una consulta popular para proteger su territorio?