Hablamos con Felipe Botero profesor de la Facultad de Ciencias Sociales de Los Andes, sobre las relaciones que tendría un gobierno de Duque o de Petro con el Congreso.
Uno de los temas que más preocupa a los electores es la gobernabilidad que puede tener el futuro presidente en el Congreso, así como, los posibles controles que las otras ramas del poder puedan ejercer sobre su gobierno
Hablamos sobre eso con Felipe Botero, profesor del Departamento de Ciencias Políticas de la Facultad de Ciencias Sociales de La Universidad de Los Andes, quien estudio la fractura de las élites de derecha en las últimas elecciones presidenciales de 2014 y, recientemente, escribió con Luis Bernardo Mejía, también profesor de ese Departamento y con Maria Angélica Solano, estudiante de maestría de la Facultad de Economía, un artículo sobre la pérdida de control sobre la política pública que sufren los presidentes cuando tienen que asignar ministerios a personas de otros partidos para ganar mayorías en el Congreso, lo que a su vez contrarrestan con el fortalecimiento de las agencias adscritas al Departamento de la Presidencia.
Con la mayoría que tendría Duque en el Congreso con los partidos que se han ido con él, ¿tendría la gobernabilidad garantizada?
Felipe Botero:Duque va a tener mayor margen de maniobra porque su partido tiene una bancada importante en el Congreso, pero en todo caso con una participación del 21 por ciento del Congreso era obligatorio hacer una coalición.
Me sorprendió que la coalición se armara de forma tan rápida y apabullante y que hasta el Partido Liberal se sumara, pero, como lo muestro en el artículo que escribí con Luis Bernardo Mejía y Angélica Solano, esos apoyos no son gratuitos ni automáticos y los congresistas no van a ser completamente leales al la política del presidente que resulte electo. La capacidad de lograr reformas de Duque dependerá de los intercambios que pueda hacer.
Dado que en este caso, al no haber la posibilidad de reelección, sólo cuentan con cuatro años, lo que creo que va a tratar de hacer Duque, si gana, es moverse muy rápido, por ejemplo, radicando inicialmente la reforma a la justicia que ha venido anunciando desde hace tiempo.
Respecto al tema de la paz más que hacer, lo que necesita es no hacer. Asfixiar los proyectos, no asignarles presupuesto, hacer lenta la implementación del Acuerdo.
LSA:Su artículo muestra cómo parte del apoyo legislativo se logra a través de la asignación de ministerios a los partidos con los que se hacen coaliciones. Duque ha dicho que no dará mermelada. ¿Con las coaliciones partidistas que hizo es posible que gobierne sin eso?
F.B.: Le van a poner otro nombre a la mermelada quizá. Lo que hay que analizar es qué Congreso fue el que se eligió en marzo. Es igual al que tenía Santos y muy parecido al que tenía Uribe. Está lleno de barones electorales que tienen intereses clientelistas. En el mejor de los casos para llevar recursos a su región, en el peor de los casos para sostener los carruseles de contratación locales.
Duque puede decir lo que quiera pero así es como ha funcionado la política durante muchos años y en Colombia el Presidente no puede hacer casi nada solo. Uribe lo hizo menos en su primera administración y más en la segunda, como se evidenció con el caso de Yidis y Teodolindo.
Petro empezaría mucho más atrás que Duque en términos de un Congreso con el cual trabajar.
LSA: ¿Petro no tiene el mismo riesgo al tener minoría en el Congreso y requerir su apoyo?
F.B.: Petro empezaría mucho más atrás que Duque en términos de un Congreso con el cual trabajar.
Sería un presidente muy débil. Minoritario.
En el mejor de los casos si logra el apoyo de algunos verdes y de algunos liberales alcanzará a tener cerca de 30 de 268 congresistas. Gobernar con casi el 90 por ciento en contra es muy complicado.
Ahora esos Teodolindos y Yidis que están ahí funcionan un poco como mercenarios de la política. En últimas, estarían dispuestos a apoyar proyectos de Petro a cambio de mermelada, o como la vaya a llamar Petro. Esa es la forma como se transa la política en Colombia.
LSA: Al final ambos tienen que terminar negociando con el Congreso ¿Cuál es la diferencia?
F.B.: Duque ya tiene un terreno ganado. El Partido Conservador ha estado ahí todo el tiempo. Cambio Radical y el Partido Liberal ya se sumaron. Aunque haya mercenarios en esos partidos es difícil pasarse al otro lado del espectro ideológico, el camino es más largo.
Como lo explico en el artículo sobre las elecciones de 2014, la política ha estado históricamente concentrada en las élites de centro derecha.
Otra cosa es hacerlo con un Presidente como Petro. Dependerá mucho de qué tanto pese la cuestión ideológica para quienes estén vendiendo sus votos y de qué proyectos se trate.
Petro tendría que ser muy estratégico y empezar con proyectos más de centro para que le empiecen a jugar un poco. Si arranca con un proyecto radical de derechos para las comunidades Lgtbi, por ejemplo, corre el riesgo de alienar al Congreso.
LSA: Algunos temen una llegada de Petro porque asumen que haría muchas cosas por decreto. Contrario a eso, usted dice que en Colombia un Presidente depende mucho del Congreso…
F.B.: Los presidentes tienen una capacidad de ejecución y un manejo de recursos importante, así algunos tengan una asignación preestablecida. Pueden hacer proyectos de infraestructura y desarrollo económico grandes sin cambiar la legislación.
Pero las agendas centrales de los programas de Gobierno sí necesitan pasar por el Congreso.
Especialmente, cuando son del corte de algunas que propone Petro. Los temas ambientales, por ejemplo, relacionados con protección de cuencas hídricas, exploración de páramos, fracking, etc.
En el caso de Duque, la reforma a la justicia requiere tramitarse en el legislativo y, posteriormente, someterse a control constitucional.
Si quieren tramitar las reformas a través de referendos o plebiscitos, tiene que haber una ley que los apruebe.
Ese es, precisamente, el contra argumento frente a la idea que nos vamos a volver otra Venezuela. En Colombia hay unas instituciones político-jurídicas fuertes. Somos un país santanderista.
A mi me preocupa más la “venezolanización” de Colombia vía la reforma a la justicia que propone Duque y el menoscabo de la independencia de los otros poderes públicos que vía la elección de un presidente de izquierda.
LSA: ¿Cuáles son los temas en que difícilmente Duque o Petro lograran que el Congreso les camine?
F.B.:La reforma política ha demostrado que no tiene ningún eco pese a que hace parte del Acuerdo con las Farc, como tampoco lo tiene el tema de las curules especiales para las víctimas.
En términos generales, el Congreso es hermético frente a lo que tiene que ver con cambios que los afectan directamente como la financiación de las campañas y el sistema electoral. No quieren alterar reglas que hoy les permiten ganar con comodidad.
Los topes de financiación de campañas son un saludo a la bandera. Cuestan por lo menos 4 ó 5 veces más.
El Consejo Nacional Electoral es un apéndice extraño de la Registraduría y la Sala del Consejo de Estado que resuelve los pleitos que por las curules como en el caso del Mira, falla faltando cuatro meses para que se termine el período legislativo, lo cual es una vergüenza.
Un gobierno populista no significa necesariamente una ruptura con las élites sino una nueva alianza.
LSA: ¿La consulta anticorrupción que apoyaron todos los partidos no muestra lo contrario?
F.B.:Pareciera que la amenaza no se percibe tan grave, porque no les parecen tan dramáticos los cambios o porque confían en que no pase.
Dado que la votación no se puede hacer con ninguna otra elección, el riesgo de que la participación sea baja y no pase el umbral es alto, como le pasó a Uribe con su referendo en 2003.
LSA: Su artículo muestra que las relaciones entre el ejecutivo y el Congreso no sólo son problemáticas por la asignación de recursos con criterio clientelista, sino por la repartición de ministerios pues pone en riesgo la la efectividad de las políticas públicas. ¿Quedó mal diseñado el sistema de equilibrio de poderes en la Constitución de 1991?
L.C.:La Constitución de 1991 estableció una restricción grande a los poderes legislativos que tenía antes el Presidente vía los estados de excepción, que derivaron muchas veces en abusos por parte del ejecutivo que decretaba el estado de excepción sobre A y legislaba sobre B.
El problema no es la medida, sino que se da en un contexto de debilidad y fragmentación de los partidos políticos en Colombia.
No ofrecen una infraestructura de apoyo a los congresistas. Éstos sólo les deben un aval, que dado el número de los que otorgan no es ningún privilegio.
La elección se la ganan a pulso con créditos personales como mostró el caso de Humberto de La Calle. Por eso sus votos aunque son legalmente del partido, en la realidad les pertenecen. Actúan más como una confederación de individuos que no le responden a nadie, sólo velan por sus intereses y su reelección.
El presidente tiene que negociar con personas que tienen 80 mil votos en un país donde deben votar 20 millones de personas lo que evidencia que tenemos problemas de representación.
A lo que se suma un problema de identidad de los partidos tradicionales. La gente no tiene clara la plataforma ideológica del Partido Liberal, por ejemplo. Está en la centro derecha pero promueve proyectos progresistas como el matrimonio gay.
El Centro Democrático es un ejemplo de lo contrario, la gente sabe qué representa y qué tipo de políticas esperar.
Si los partidos políticos fueran más funcionales, el Presidente no necesitaría tener grandes poderes legislativos ni hacer negociaciones individuales sobre la base de puestos y recursos.
Las coaliciones serían más fáciles de armar y estarían orientadas a proyectos, sobre la discusión de cuál es el mejor modelo de país, o la política pública más conveniente.
El Congreso que tenemos es disfuncional porque los partidos son disfuncionales.
LSA: ¿No cree que con las fuerzas alternativas que hay en este Congreso como el Partido Verde, el Polo, el Mira, Los Decentes e, incluso, las curules de la Farc, las relaciones con el Presidente puedan cambiar?
F.B.:En todos los congresos hay distintas capas. Hay unos de opinión cuya representación de la ciudadanía es más clara pero a lo sumo son un 25 por ciento.
Hay un grupo muy grande que es clientelista. Sus intereses no son discutir el bien común, el mejor modelo de sociedad que queremos tener. Estos pueden ser un 70 por ciento del Congreso, que es el que toma las decisiones.
LSA: ¿Qué papel puede jugar la oposición si el voto en blanco posiblemente es masivo en esta segunda vuelta y el perdedor va a ser el jefe de la oposición en el Senado con unas fuerzas alternativas que en todo caso representan una bancada más grande que la que había?
F.B.: Si Petro es quien pierde me parece que su papel como jefe de la oposición puede funcionar bien pues podría movilizar una presión ciudadana fuerte sobre la labor del Congreso.
No veo a Duque haciendo ese papel con tanta vehemencia, recogiendo los votos de la derecha, pese a que el Centro Democrático tiene ya ocho años de experiencia en el rol de oposición.
LSA: Usted dice en su artículo sobre las elecciones de 2014 que se evidenció una fractura en las élites de derecha. Con el traslado de la Unidad Nacional de Santos a las toldas de Duque ¿cree que se reparó esa fractura?
F.B.: La división que hubo en 2014 se dio fundamentalmente en torno al manejo del conflicto armado. Aunque hoy esa fractura se manifiesta como la posibilidad de implementar los Acuerdos conforme a lo pactado o, por el contrario, la posibilidad de revisarlos y ajustarlos, la intensidad es menor pues ya se hizo la negociación.
En estas elecciones no hay una discusión intra élite como la que hubo entre 2014 y 2017 cuando la precampaña seguía girando en torno al conflicto.
En otros temas las élites han demostrado que pueden ponerse de acuerdo. Ahora la polarización está planteada en términos más de izquierda o derecha y el contraste es mucho más fácil con una figura como Petro que con cualquiera de los otros que estaba más hacia el centro.
LSA: Su artículo demuestra que entre más gente de otros partidos meta un presidente en su gabinete más se llena de asesores y consejeros en Casa de Nariño. ¿Cómo sucedió esto durante los últimos gobiernos?
F.B.: El estudio que hicimos recolectó información desde 1958 hasta 2015 y muestra que los gabinetes más heterogéneos se correlacionan con cambios mayores en la estructura del Dapre u oficina del Presidente.
Por cada incremento de un 25 por ciento de la participación de otros partidos políticos diferentes al del Presidente en el gabinete ministerial (que equivale aproximadamente a cuatro ministerios) en promedio se crea una agencia más en el Dapre y se expiden más de dos decretos para aumentar su control sobre los ministerios.
Hasta antes de 1994 era común que los presidentes tuvieran en el Congreso más de un cincuenta por ciento de apoyo porque nuestro sistema político era esencialmente bipartidista.
Con la Constitución del 91 el multipartidismo surgió y, después de la reforma política de 2003, se institucionalizó. Ahora ningún presidente tiene más del 25 por ciento del Congreso, lo que hace necesario armar gabinetes con gente de otros partidos.
La gráfica muestra un incremento en la estructura del dapre desde 1994.
En el caso particular de Uribe y Santos el comportamiento fue sobre todo al alza por la reelección.
El primer gabinete de Uribe fue excepcional porque muchos provenían del sector privado y cuando hicimos el estudio fue muy difícil rastrear su filiación partidista. Fueron seleccionados por el expresidente pensando en el tipo de políticas públicas que quería hacer.
Santos no se pudo dar un lujo parecido pero la Unidad Nacional le funcionó mucho mejor durante el primer período de su mandato dado el reconocimiento a su gestión en el Ministerio de Defensa y, posteriormente, al inicio de la negociación con las Farc.
Durante el segundo período ambos empezaron a tener dificultades.
La capacidad de persuasión de Uribe se agotó y se tradujo, sobre todo, en la asignación de cargos diplomáticos y en la compra de la reelección a cambio de notarías.
La duración tan extendida de la negociación con las Farc también puso en aprietos a Santos. La oposición contra las Farc se tradujo en oposición a Santos.
Petro tendría un riesgo de pérdida de gobernabilidad mayor en su gabinete.
LSA: ¿Cómo cree que sería el tema de repartición de Ministerios y estructura de la oficina de la Presidencia en un Gobierno de Petro o en un gobierno de Duque?
F.B.: Petro tendría que entrar a reestructurar todo el Departamento de la Presidencia posiblemente pues requiere negociar un mayor número de apoyos en el Congreso y necesita hacer concesiones. De lo contrario no va a lograr nada.
En ese sentido, Petro tendría un riesgo de pérdida de gobernabilidad mayor en su gabinete. Por la distancia ideológica que habría entre el Presidente y los ministros que designe como resultado de esas negociaciones el riesgo de falta de lealtad y compromiso con sus políticas públicas es mayor, más allá de que legalmente los ministerios sean cargos de libre nombramiento y remoción.
Seguramente él conservaría unos ministerios claves como el de Hacienda.
En el caso de Duque si sus ministros son, sobre todo, del Centro Democrático y del Partido Conservador, no esperaría cambios importantes en la estructura de la oficina presidencial.
También tendrá que darle ministerios a otros partidos, pero el riesgo de perder agencia sobre los mismos es menor pues suponiendo que nombrara en el Ministerio de Hacienda a Simón Gaviria, no creo que sus posturas ideológicas estén muy alejadas de las de Duque.
