Cuando el Gobierno tiene enredada la reactivación de la fumigación con glifosato y Minesa la explotación de oro en inmediaciones del páramo de Santurbán, por no tener licencia ambiental, un estudio de Andrés Vargas y Juan Pablo Sarmiento de la Uninorte, muestra fallas importantes en el proceso de licenciamiento.
En las últimas semanas, el tema de las licencias ambientales ha estado sobre la mesa porque el Gobierno tiene enredada la reactivación de la fumigación aérea con glifosato por no tener licencia ambiental, el director de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -Anla-, Rodrigo Suárez, anunció su renuncia cuando está en vilo la discusión sobre la licencia ambiental para explotar oro en inmediaciones del páramo de Santurbán y sigue la presión por autorizar el fracking, como quedó demostrado con el mico que había en la reforma a regalías, lo que dejaría en las licencias ambientales todo el peso de poner límites a esa actividad.
A partir de la revisión de 355 resoluciones de licencias ambientales expedidas entre 2011 y 2018, un estudio de Andrés Vargas y Juan Pablo Sarmiento, profesores de los Departamentos de Economía y de Derecho de la Universidad del Norte, analiza el peso que tiene el análisis de costo/beneficio en el trámite de las licencias ambientales, una herramienta clave para garantizar que el país se desarrolle de manera sostenible. La investigación arroja unas conclusiones preocupantes sobre el proceso de licenciamiento ambiental.
La Silla Académica presenta cinco alertas del estudio a partir de la conversación con Vargas y Sarmiento y del paper que escribieron con David Díaz: “Has Cost Benefit Analysis Improved Decisions in Colombia? Evidence from the Environmental Licensing Process”.
La relación costo-beneficio de un proyecto no pesa a la hora de otorgar una licencia
Una herramienta de la economía para responder a la pregunta fundamental sobre si un proyecto determinado le conviene a la sociedad es el análisis costo-beneficio.
Desde 2010, ese análisis económico es uno de los componentes del Estudio de Impacto Ambiental -EIA- con base en el cual se aprueba o no una licencia ambiental.
Básicamente la suma de los beneficios estimados de un proyecto tales como los empleos adicionales que va a generar deben superar la suma de los costos ambientales estimados monetariamente: la contaminación del aire, de acuíferos, la pérdida de diversidad, entre otros. En algunos casos los proponentes estiman como beneficios los ingresos, impuestos, regalías, pero estos no son parte del análisis costo-beneficio.
Para determinarlo, se deben hacer dos cálculos. Uno es una resta de los beneficios menos los costos ajustando su valor en el tiempo: dado que los beneficios/costos ocurren a lo largo del tiempo, es importante tener eso en cuenta para darle un menor peso a los que ocurrirán en un futuro más lejano. Si el resultado es >0, son mayores los beneficios.
El otro cálculo consiste en dividir los beneficios entre los costos para saber la razón beneficio/costo, que debe ser >1. Si los beneficios son 120 y los costos son 100 esto significa que la relación es positiva: al dividir 120 entre 100, da un número >1.
“Lo que encontramos es que al momento de la decisión no hay un número y la decisión de aprobar una licencia se toma desconociendo si desde el punto de vista económico el proyecto le conviene a la sociedad. Muchos proyectos se aprobaron sin contar con un insumo importante, nos perdimos esa oportunidad”, dice Vargas.
Ya la discusión sobre qué tan deseable es o cuánto lo es en comparación con otros proyectos requiere otros análisis, explican los investigadores.
Su estudio se basó en la revisión de 355 resoluciones de licencias ambientales expedidas entre 2011 y 2018, de las cuales solo seis fueron negadas.
De las 349 aprobadas, el 85 por ciento, tuvo reparos de la Anla al análisis económico antes de expedir la licencia y esa entidad solicitó entregar las correcciones con el primer informe de cumplimiento que es posterior al otorgamiento de la licencia, lo que significa que tomó la decisión sin saber si la relación costo/beneficio era positiva.
“Se trata de un uso simbólico de la política, adoptas la postura de que estás haciendo algo pero en la práctica y pese a tener un aparato gigantesco, no es así si no estamos teniendo en cuenta los cálculos disponibles para tomar decisiones, hay una brecha grande entre la retórica y la realidad”, concluye Vargas.
El licenciamiento ambiental es lento y costoso, pero se hace mecánicamente
La norma establece que los análisis de costo/beneficio deben hacerse como parte del Estudio de Impacto Ambiental -EIA-, pero no está especificado que deban ser satisfactorios para expedir la licencia ambiental, como sí ocurre por ejemplo en Chile, según los investigadores.
“Desde el punto de vista legal es un instrumento muy débil. Un solicitante de una licencia podría decir ‘yo cumplo con el requisito de presentar el análisis económico y si me lo devuelven, lo ajusto después, cuando ya esté ejecutando el proyecto, no hay rollo’”, anota Vargas.
Teniendo en cuenta eso y en aras, además, de agilizar el proceso, muchos análisis económicos se hacen con los riesgos ambientales que se identificaron al comienzo y no se actualizan durante el trámite cuando se identifican o reclasifican los impactos ambientales producto, por ejemplo, de nuevos estudios técnicos que hacen parte del EIA o de la participación ciudadana:
“Si los ingenieros ambientales, los biólogos, te dicen al comienzo del trámite que no va a haber una contaminación de las fuentes hídricas y con base en eso haces el análisis económico, y después determinan lo contrario, tienes que ajustar el análisis, pero eso parece estar pasando muy pocas veces antes de emitir la licencia”, dice Vargas.
En el caso, por ejemplo, de la controvertida licencia ambiental de Minesa, la minera árabe, que lleva dos años en trámite para que pueda iniciar la explotación de oro en Santurbán, ha surgido un debate, con una gran participación ciudadana, alrededor de si esa actividad va a provocar o no la contaminación de agua del páramo, lo que sugiere que pueden ser comunes los cambios en la matriz de impactos ambientales dentro de los procesos de licenciamiento.
En la práctica son carriles paralelos que no se retroalimentan entre sí y sólo se encuentran al final cuando el funcionario de la Anla ya está a punto de tomar una decisión sobre la licencia y tiene un análisis económico incongruente con los demás documentos: “Frente a eso la mayoría de las veces pareciera estar emitiendo una orden al solicitante para que cambie el análisis de costo-beneficio después de que se empiece a ejecutar el proyecto, posiblemente para no demorar más el trámite”, anota Vargas.
El punto para los investigadores es que pese a que el proceso de licenciamiento es tan costoso para todas las partes se rutinizó: “Es un trámite con muchos pasos, compromiso de recursos y demora en el tiempo, pero no lo estamos aprovechando para tomar las mejores decisiones que podríamos tomar”, dice Vargas.
Los solicitantes no están aprendiendo de los errores con cada trámite que hacen
Cada proyecto o actividad que requiere licenciamiento es independiente de los demás, pero según los investigadores eso no implica que los solicitantes no tengan experiencia en proyectos previos.
“Lo que encontramos es que hay un aprendizaje, un proceso de mejora muy limitado. La expectativa es que quienes están solicitando por segunda o tercera vez una licencia ambiental -que por lo general son para proyectos similares-, deberían haber mejorado la forma de hacer sus análisis económicos, pero a juzgar por la cantidad de observaciones que les hace la Anla no hay diferencias significativas. Es como si cada proceso empezara de cero”, anota Vargas.
Hay incentivos perversos para que los solicitantes sobreestimen los beneficios
De acuerdo con el tipo de comentarios que hace la Anla a los análisis económicos que presentan los solicitantes de licencias ambientales, los investigadores infieren que estos podrían estar sobreestimando los beneficios de los proyectos.
Un 62 por ciento de las solicitudes de licencia tiene, según la Anla, errores metodológicos para calcular los beneficios y los costos y, un 32 por ciento fallas que darían lugar a una disminución de los beneficios o a un aumento de los costos.
“Es como si una junta directiva de una empresa tomara la decisión de hacer una inversión sin cálculos o con cálculos erróneos”, dice Vargas.
El investigador explica, por ejemplo, que levantar los datos que requiere el Estudio de Impacto Ambiental -EIA- en el sitio que va a tener una afectación con el proyecto es costoso y por eso es usual que se use la información del análisis económico de otros proyectos, lo que se conoce como “Transferencia de Beneficios”. Pero en algunos casos, la Anla ha determinado, por ejemplo, que esa información corresponde a un contexto muy diferente y pide la corrección del análisis económico.
“Eso podría ser el resultado de lo que en economía llamamos un “problema de principal agente”, dado que es el solicitante de la licencia ambiental el que tiene que hacer todos los estudios con base en los cuales la autoridad pública toma la decisión. Los solicitantes tienen todos los incentivos para hacer que el proyecto luzca mejor de lo que es”, concluye Vargas.
Este problema por supuesto es algo que debería resolver el monitoreo exhaustivo que hace la Anla, pero no tiene herramientas suficientes para eso según los investigadores. De hecho no puede imponer multas a los solicitantes que hayan incurrido en errores injustificados e incluso mala fe en el análisis de costo/beneficio.
Se ha debilitado el proceso de licencia ambiental
Muchas veces se ha discutido si la Anla tiene la capacidad técnica suficiente en términos de la cantidad y calidad de los funcionarios que requiere para atender los trámites de licencia a su cargo, sin embargo, para los investigadores el principal problema no radica ahí.
En el caso específico de los análisis de costo/beneficio, si bien desde 2017 aumentó el número de observaciones que la Anla les hace, lo que coincide según Vargas y Sarmiento con el reforzamiento, con la Resolución 1669 de 2017 del MinAmbiente, de los lineamientos técnicos que debe seguir para hacer esa evaluación.
Esto no implica un mayor poder de control en cabeza de esa entidad pues no cuenta con herramientas legales que hagan que el análisis económico y su revisión tenga una mayor incidencia en las decisiones sobre las licencias ambientales como se explicó en los puntos anteriores.
Algo que se da además en un marco de debilitamiento legal generalizado que ha venido sufriendo el proceso de licenciamiento para hacerlo más expedito:
“Algunas reformas legales que vienen desde 2014, aproximadamente, han reducido el número de actividades que requieren una licencia ambiental, se han simplificado las regulaciones para que se mida el impacto ambiental con diferentes métodos y también se han acortado los tiempos en los que se deben hacer comentarios a los EIA”, anotan los investigadores.
Esta tendencia, en su opinión, puede agravarse con la crisis económica de la pandemia y la urgencia que tiene el Gobierno Duque de reactivar la economía.
*Nota de la editora: el 17 de septiembre hicimos un ajuste en el párrafo tercero del primer punto de esta historia para aclarar que aunque algunos solicitantes de licencias ambientales incluyen en el análisis de costo-beneficio los ingresos, impuestos, regalías que posiblemente va a generar el proyecto, los mismos no hacen parte del análisis económico y por ello la Anla pide que los retiren del cálculo cuando esto sucede.
Para citar:
Vargas, A., Erazo, J. P., & Diaz, D. (2020). Has Cost Benefit Analysis Improved Decisions in Colombia? Evidence from the Environmental Licensing Process. Ecological Economics, 178, 1-8. doi:10.1016/j.ecolecon.2020.106807
