En los próximos meses, Gustavo Petro enfrenta un chicharrón que le heredó Iván Duque y que sí o sí tendrá que resolver: qué hacer con el Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC), que subsidia los combustibles que consumimos los colombianos y que está quebrando al Estado.
El problema enfrenta al Petro ecológico que quiere desincentivar la economía fósil con el Petro protector de los pobres que no quiere desmontarles una ayuda estatal de la que ya disfrutan; el Petro político que no quiere agitaciones sociales al estilo del Ecuador en los primeros meses de su gobierno; y el Petro estatista que gusta de empresas estatales protegidas de las fuerzas del mercado por regulación.
Por eso, la forma como el equipo de Petro resuelva este desafío indicará al país dónde está verdaderamente su corazón ideológico.
El nudo gordiano
El Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC) se creó por ley en 2007 para que los consumidores finales de gasolina corriente y Acpm no tuvieran que asumir las variaciones de los precios internacionales del crudo.
El esquema funciona así: siguiendo una compleja fórmula, el gobierno fija periódicamente un precio “interno” de esos dos combustibles, que es el que los distribuidores mayoristas deben pagarle a Ecopetrol al sacar el combustible de sus refinerías.
Ese precio se ha fijado en los últimos años por debajo del precio internacional, y es lo que explica que los dueños de carros y motos no hayan padecido las enormes subidas de precio de la gasolina que se ha sentido en muchos otros países ya que el precio de venta también está regulado.
Pero como Ecopetrol es una empresa inscrita en bolsa, con accionistas privados, lo que hace el fondo gubernamental es cubrirle a la empresa la diferencia entre el precio interno que el Gobierno fija para cuidarle el bolsillo a los colombianos, y el precio internacional al que podría (y debería, como empresa que se “debe a sus accionistas”) vender Ecopetrol.
Como en los últimos años el precio internacional del crudo ha estado muy por encima del precio interno, el Fondo no ha hecho sino “desahorrar” y le ha abierto un enorme hueco fiscal al Gobierno que tiene que girar entre dos y 3 billones mensuales.
Andrés Velasco, Director Técnico del Comité Autónomo de Regla Fiscal (CARF), le dijo a La Silla que “para los que trabajamos en estadísticas de finanzas públicas, que estamos acostumbrados a ver cifras gigantescas, esta es una cifra de una magnitud que merece toda la atención de la Nación, o sea, no solamente del gobierno, sino de Colombia”.
El Marco Fiscal de Mediano Plazo 2022 del Ministerio de Hacienda dice que “el gasto destinado al FEPC se erige como uno de los mayores desafíos que enfrenta el Gobierno nacional en el corto plazo, en términos de la formulación de la política fiscal, y su atención requerirá de recursos por 1,3% del PIB en 2023, y en promedio de 0,6% del PIB entre 2023 y 2025”.
En fecha más reciente, el propio Ministro de Hacienda, José Antonio Ocampo, estimó que este año, el déficit del Fondo podría llegar a los 37 billones de pesos en 2022, es decir, el equivalente al casi el 150% de lo que aspira a recaudar con su proyecto de reforma tributaria (25 billones de pesos).
El problema es tan grave que el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2022 del Ministerio de Hacienda dice que “el gasto destinado al FEPC se erige como uno de los mayores desafíos que enfrenta el Gobierno nacional en el corto plazo” y un documento del Comité Autónomo de Regla Fiscal (CARF) estimó en abril que “dada la magnitud del déficit, se puede comprometer la sostenibilidad fiscal” del país. “Implicaría una utilización de recursos que no estarán disponibles para otros programas de gasto”.
En otras palabras, si Petro opta por seguir subsidiando los combustibles a este ritmo, el déficit fiscal del país se ahondará y posiblemente se chupará todo lo que recoja la reforma tributaria.
Para un presidente que ha sido tan crítico de la economía basada en combustibles ‘sucios’ como la gasolina y el Acpm por su impacto sobre el cambio climático y que ha abogado por una política fiscal progresiva en la que los ricos paguen proporcionalmente más que los pobres a primera vista no habría dilema.
El subsidio a los combustibles mantiene artificialmente bajo el precio de la gasolina al consumidor final, con lo cual se estimula su consumo, y por lo tanto su producción; además, termina destinando recursos públicos para proteger a una empresa productora de combustibles, en perjuicio de prioridades relacionadas con la transición energética y la inversión social.
Adicionalmente, es un subsidio altamente regresivo.
Velasco le explicó a La Silla que, según un estudio del Fondo Monetario Internacional, el 20 por ciento de los hogares de mayor ingreso (decil 9 y 10) recibe el 47 por ciento de los subsidios a la gasolina y el ACPM, mientras que el 20 por ciento de menor ingreso (decil 1 y 2) recibe solo el 7 por ciento del total de subsidios.
Aún así, el dilema es gigante.
“Es un “nudo gordiano”, dice Francisco Lloreda, presidente de la Asociación Colombiana del Petróleo. “Desatarlo, dadas sus prioridades, será la cuadratura del círculo”, coincide Tomás Gonzalez, ex-ministro de Minas y Energía y Director del Centro Regional de Estudios de Energía (CREE).
¿Por qué es tan difícil para Petro?
Aunque el subsidio beneficia proporcionalmente más a los ricos, no significa que no le ayude también a los pobres. No solo porque compran ellos también gasolina para tanquear motos, sino porque un alza en la gasolina encarece todos los productos que requieren ser transportados: desde los de la canasta familiar hasta la ropa. Pasando por el costo del transporte diario, que pesa el 12 por ciento de la canasta familiar total, según el Dane.
Experiencias de grave agitación social activadas por aumentos en el precio de la gasolina pusieron a tambalear la estabilidad social en Francia y Ecuador en 2019 y este año, respectivamente, por aumentos en los combustibles como los que podrían ocurrir en Colombia si se desmonta el subsidio. Y, además, la decisión natural choca con otras importantes banderas del petrismo.
La primera, proteger una empresa estatal como Ecopetrol, que si bien podría salir a vender el petróleo al precio competitivo, le tocaría igual salir a competir. Y la segunda, proteger el precio de los alimentos y de los productos que consumen los más pobres, en un contexto de inflación muy alta.
A este enredo hay que agregarle el elefante en la sala, que es la correlación entre esta situación y la reforma tributaria dado que el recaudo que se propone Ocampo supera el hueco abierto por el subsidio.
“El enorme esfuerzo que el Presidente Petro y el Ministro Ocampo le están pidiendo a los empresarios y a los ciudadanos para aportar en la reforma tributaria dejaría de tener sentido si todo ese recaudo de 25 billones se destina a subsidiarles los combustibles a los estratos más altos de la sociedad”, dice el ex-ministro de Minas, Germán Arce.
En el informe de empalme del sector de Minas y Energía, se recomendó que, frente a las decisiones presupuestales para el 2022, “en coordinación con el Ministerio de Minas y el Ministerio de Hacienda, se debe tramitar la reforma del FEPC (Fondo de Estabilización precios de los combustibles) para cumplir tres objetivos: (i) Contener el déficit del FEPC que crece a una tasa promedio de $2 billones por mes ii) evitar trasladar grandes aumentos en los precios al consumidor final y iii) Mantener la rentabilidad del segmento de refinación en Ecopetrol”.
Pero no dice cómo, y está claro que estos tres objetivos no se pueden cumplir todos al mismo tiempo.
Sobre lo que se debe hacer, hay ideas por todas partes. Tomás González, para empezar, propone, que “se haga transparente y pública la discusión sobre este subsidio, para que la gente sepa lo que cuesta y lo regresivo que es. Así detectaremos que casi nadie en Colombia reclama o exige un subsidio a la gasolina”.
Y a renglón seguido, propone que “la reforma apunte a que el precio sea lo más parecido al precio internacional, y más bien dar apoyos a las personas más vulnerables de manera directa”.
El ex-Ministro de Hacienda, Mauricio Cárdenas, propuso en reciente columna en El Tiempo, que el impuesto a las exportaciones de hidrocarburos que propone el ministro de Hacienda Ocampo en su reforma se destine todo al FPEC, no a gasto social, y que, de paso, se vaya muy gradualmente ajustando el precio de la gasolina para que llegue a ser igual al precio internacional. Eso implicaría destinar 7 billones de la reforma Ocampo para eso.
La decisión que tome próximamente el Gobierno sobre este espinoso y urgente tema permitirá descubrir dónde están los verdaderos instintos y preferencias del presidente. La decisión anunciada este fin de semana por el Ministro Ocampo, de sacar del proyecto tributario la eliminación de las exenciones a los combustibles en zonas de frontera parece indicar que va a prevalecer el Petro amigo de los tratamientos preferenciales y reacio a correr el riesgo de perturbaciones sociales sobre el Petro ecológico y amigo de las políticas fiscales progresistas.
