El domingo pasado, El Espectador abrió su edición con una entrevista larga al presidente Iván Duque en el que él hace un balance de su Gobierno, y cuyo titular fue: “Hemos hecho más que lo que hizo el anterior gobierno para implementar la paz”.
El Presidente apoya esa afirmación con varios datos; varios de ellos ciertos, como que extendieron el pago de casi un salario mínimo a los excombatientes o que han adquirido varios de los terrenos donde están asentados miles de ellos desde que se desmovilizaron, lo que facilitará la ejecución de algunos proyectos productivos.
Pero de ahí a proyectar la idea de que la implementación del Acuerdo de Paz es satisfactoria hay mucho trecho, según lo demuestran los datos concretos de los informes de seguimiento del instituto Kroc o de la representante a la Cámara Juanita Goebertus y entrevistas con expertos que trabajan directamente en los territorios donde se está implementando el Acuerdo.
Si se ve por el lado de las leyes, de 41 que están pendientes solo radicó una —la de la Especialidad Agraria— y la dejó morir.
Si se ve por el lado del presupuesto, lo que ha llegado al territorio para ejecutar el Acuerdo es mínimo. A finales de 2020, el Gobierno Duque había invertido solo un 1.89 por ciento de lo que se necesita en los municipios PDET para cumplir con el Acuerdo, según el informe que sacó la representante verde en enero de 2021.
Visto por avances puntuales —según el informe más reciente del Instituto Kroc que le hace seguimiento a la implementación— entre diciembre 2019 y noviembre de 2020, el porcentaje de puntos del Acuerdo completamente implementados y de puntos medio implementados creció en un 2%, llegando al 28%
En consecuencia, analizado por lo que efectivamente se ha transformado en la realidad, la implementación del Acuerdo durante el Gobierno Duque es precaria:
- En participación política: el Gobierno intentó sacar adelante una reforma política con algunas de las recomendaciones de la misión electoral que creó el Acuerdo de Paz como la lista cerrada. Pero dada su debilidad política, la dejó morir. Y cuando finalmente logró tener una coalición fuerte en el Congreso ya no la presentó porque lo firmado apunta a transformar la política tradicional en la que ahora se apuntala Duque.
- En el punto de reincorporación: es en el que el Gobierno más ha avanzado, con la ampliación de la renta básica, la compra de las tierras donde viven los desmovilizados que no se han dispersado. Pero el 46 por ciento de los exFarc siguen sin un proyecto productivo cinco años después de firmado el Acuerdo, según cifras de la ARN.
- En el punto de drogas, como se vio en el último informe de la Casa Blanca, las hectáreas de coca sembradas no han disminuido y ha aumentado la cantidad de cocaína exportada. Y lo que es peor, el 95 por ciento de las familias cocaleras que firmaron un acuerdo de erradicación con el Gobierno no han recibido la contraprestación oficial para hacer proyectos productivos legales.
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En el punto de las víctimas, pese a que toda la oposición al acuerdo por parte del Centro Democrático se hizo en defensa de las víctimas, inicialmente el Gobierno se opuso a prorrogar la ley de víctimas que iba a vencer, y solo cuando salió la sentencia de la Corte exhortando al Gobierno a hacerlo, la apoyó.
Pero no hizo ninguno de los ajustes estructurales que expertos como Roberto Angulo proponían y durante el primer año y medio bajó el ritmo de indemnización de víctimas a la mitad que durante el Gobierno Santos. En el último año, ganó ritmo y está al mismo nivel del Gobierno anterior, que ya era muy lento. Si algo no cambia, el país se demorará 61 años en indemnizar a las víctimas ya reconocidas.
A lo anterior, se suman todos los ataques desde el Gobierno al trabajo de la JEP, que a hoy es la instancia que más verdad ha ofrecido a las víctimas del secuestro y los falsos positivos.
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En el punto agrario, hay una discusión sobre el número de hectáreas que han ingresado al fondo de tierras creado por el Acuerdo. La Agencia Nacional de Tierras plantea que, en el Gobierno Duque, han entrado a este fondo 7.845 predios, equivalentes a 1.089.286 hectáreas, para un total de 1.316.116 hectáreas.
Sin embargo, según un estudio realizado por la Procuraduría antes de que saliera Fernando Carrillo, las tierras que están disponibles para ser entregadas son menos de 100 mil hectáreas y 2.253 predios. Las demás están ocupadas, en pleitos, o tienen algún tipo de restricción.
Es más, la ANT —según la Procuraduría— desconoce el estado de ocupación del 82,1 % de las tierras del Fondo. Y a junio de 2020, solo había entregado el equivalente al 1 % de la meta de 3 millones de hectáreas prevista en el Acuerdo de Paz. El mayor avance está en la formalización de tierras que ya estaban en manos de los campesinos, pero tampoco supera el 30 por ciento de la meta.
De todas las apuestas transformadoras del Acuerdo, quizás la única a la que el Gobierno Duque le ha metido realmente el diente es a los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (Pdets), que buscaban reparar a las comunidades más afectadas por el conflicto armado en 170 municipios que resultaron particularmente golpeados.
Es en los Pdets en lo que el Consejero de Estabilización de Duque, Emilio Archila, ha concentrado su mayor esfuerzo y las cinco fuentes consultadas por La Silla coinciden en valorar el compromiso de este funcionario que, muchas veces a contracorriente del mismo Gobierno, ha empujado la implementación del Acuerdo.
Paradójicamente, es quizás en la implementación de los Pdets donde más se revelan las limitaciones del Gobierno Duque en la implementación del Acuerdo. Donde más claro se ve cómo la “Paz con legalidad” le quita el espíritu político a lo pactado en la Habana y desaprovecha el potencial transformador de lo pactado porque no implementa de manera simultánea todo el acuerdo sino solo los aspectos que el Gobierno considera que encajan en su visión de país
Los pdets sin la política
Como parte del punto de reforma rural integral, el Gobierno tenía la tarea de diseñar unas políticas sectoriales para el campo que sirvieran de carta de navegación a partir de la firma del acuerdo: de salud, educación, electrificación rural, etc.
A la fecha, todos los documentos están escritos. Pero según constató La Silla con una persona que está trabajando en la implementación de decenas de estos municipios Pdets, la mayoría de estas políticas no se han oficializado y por lo tanto, ninguna autoridad local se siente obligada por ellos.
Uno que sí se expidió es el de las vías rurales y en esa área ya se comienzan a ver los cambios.
La ministra Angela María Orozco diseñó un nuevo sistema para priorizar y ejecutar las vías terciarias, que solían ser la forma más común de los políticos para pagar favores, ya sea pavimentando tramos que le interesaban a alguien porque su finca pasaba por ahí o por la contratación dirigida.
Con los cambios introducidos por la ministra, ahora los municipios tienen que justificar por qué priorizan una vía y no otra, tienen que demostrar cuánta gente conectarán y además, usar pliegos tipo que evitan que la contratación sea a dedo.
Para lograr esto, el liderazgo de la ministra ha sido fundamental. Pero también excepcional en un gabinete para el que el Acuerdo es un asunto marginal, cuando no inconveniente. Varias de las personas que consultó La Silla repitieron que uno de los problemas es que “no hay con quién hablar” en el Gobierno Duque sobre los temas del Acuerdo, más allá de Emilio Archila.
En realidad, la responsabilidad de sacar ese megaproyecto que son los Pdets termina recayendo en gran parte en Archila y Juan Carlos Zambrano, el director de la Agencia de Renovación del Territorio (ART).
Durante el Gobierno Santos y los primeros meses de Duque, unas 200 mil personas de estos municipios participaron en varias sesiones para identificar los proyectos que querían priorizar con la plata de la paz.
Los Pdets estaban inspirados en el PNR, el programa de rehabilitación del Gobierno Barco que fue un instrumento muy eficaz para llevar el Estado a zonas de conflicto durante los 90.
La idea de los negociadores en la Habana es que fuera una plata de emergencia para invertir en proyectos importantes que cerraran brechas de inequidad y que ayudaran a las comunidades más golpeadas por el conflicto a sentir de manera directa los beneficios del Acuerdo de Paz.
La idea es que funcionaran con una lógica excepcional y más expedita, parecida al Forec, con el que se reconstruyó el Eje Cafetero tras el terremoto. Y también que fuera un ejercicio comunitario, con la participación de comunidades que tradicionalmente habían desconfiado del Estado.
El Gobierno Duque tenía otra idea. Decidió restringir la participación de la comunidad a la elaboración de la lista de deseos y trajo a consultores de Deloitte para que armonizaran esos deseos con los planes de desarrollo y presupuestos municipales.
“El entendimiento que le dio el Gobierno a la cosa es que el tema de los Pdets era un problema técnico y para ejecutarlos adaptaron todos los mecanismos de la tecnocracia vigente —dice una persona que trabaja en su implementación y que no puede hablar por el cargo que ostenta— eso acabó el espíritu de los Pdets, que buscaba que hubiera un diálogo entre el Estado y la ciudadanía”.
El resultado de esto es que si bien más del 70 por ciento de los proyectos que fueron priorizados por la gente quedaron incorporados en los planes y presupuestos municipales los Pdets se han convertido en una nueva fuente de desconfianza en el Estado porque muchos sienten que los pusieron a botar corriente y que luego terminaron excluidos de la ejecución.
Con el agravante de que los proyectos significativos que priorizaron aún no se comienzan a ejecutar. Porque para implementarlos no ha sido suficiente la voluntad del alcalde respectivo, sino que exige un liderazgo político del ministro del sector —a veces incluso del Presidente— para remover los obstáculos y lograr que las cosas sucedan. Y este Gobierno ha delegado en gran medida la implementación al nivel local o regional.
Y como no solo no tiene un discurso de paz y convivencia sino que con frecuencia Duque o sus subalternos le hacen guiños a los sectores más opuestos al Acuerdo, el mensaje que llega a los territorios es ambiguo.
Y es que la paz de la Habana tenía una alta connotación política y de transformación y Duque ha convertido el Acuerdo en un problema técnico amarrado precisamente a las estructuras tradicionales del Estado y a las burocracias que el Acuerdo quería transformar.
“El objetivo del Gobierno no es la transformación de los territorios”, dice la representante Juanita Goebertus, que desde el Congreso le hace seguimiento a la implementación. “Es una lista de pequeños avances que no te permiten intervenir un territorio para cambiar las condiciones que hacen que el conflicto se perpetúe”.
Principalmente porque en esa lista de avances no está el de haber logrado la seguridad de los territorios que antes ocupaban las Farc.
Aunque la seguridad no era un punto explícito del Acuerdo, sí era la condición básica para su implementación, y todos los indicadores de seguridad en los territorios que tocaba estabilizar no han mejorado: mientras que representan el 13% de la población colombiana, los Pdets suman el 25% de los homicidios a nivel nacional (el año pasado hubo una reducción del 9 %). El 61 % de los asesinatos a líderes han ocurrido en los Pdets, según el informe de la representante Goebertus.
Han aumentado los desplazamientos masivos, y también los confinamientos forzados. Y siguen matando a los desmovilizados.
Por eso, más allá de los logros puntuales que se atribuye el Presidente en su entrevista, la realidad es que hoy no hay más paz ni más legalidad que hace tres años en los territorios que abandonó las Farc en 2016.
Nota del editor: A las 10:30 a. m. actualizamos que no eran consultores de McKinsey sino de Deloitte.
