Después de aprobada la reforma tributaria, se empieza a cocinar la receta para aterrizar el cambio económico del Gobierno de Gustavo Petro. Muy al estilo de un Gobierno que mezcla revolucionarios y economistas liberales, lo que ya se empieza a oler es un sancocho de políticas económicas que rompen paradigmas, avanzan con cierto desorden y aterrizan en una preparación “criolla”, como la llama el Ministro de Comercio e Industria, Germán Umaña, uno de los líderes de esta preparación.
Leer la visión económica del presidente no es fácil. Un día aparece como un defensor de la democracia liberal, con lo que eso significa para la apertura de mercados, y al otro como un planificador central que desconfía de la libertad económica. Un día luce orgulloso sus zapatos Ferragamo italianos entre el barro del Cauca, y al otro pide a los ciudadanos no comprar bienes extranjeros.
La Silla Vacía consultó a miembros del Gobierno y economistas para buscar navegar las tensiones ideológica que ha expresado el presidente y la manera en la que aterrizan en una propuesta de política de desarrollo puntual.
Un sancocho trifásico
El ministro Umaña es el encargado principal de delinear la nueva política industrial, que el Gobierno dará a conocer en un documento en enero del próximo año, y de la que dio algunos detalles a La Silla Vacía. Pero ese sancocho involucra otros dos ingredientes básicos. El impulso a la llamada economía popular, las pequeñas y medianas empresas que están en la informalidad. Y, en tercer lugar, un paquete ampliado de medidas asistenciales urgentes, del estilo de transferencia monetaria, con algunas modificaciones que ya se anuncian, como las ollas comunitarias.
Con este este sancocho de tres pilares el Gobierno busca cumplir la promesa principal de campaña de Petro, la reducción de la pobreza y la desigualdad, y la transformación de la economía para que no sea dependiente del petróleo. Y quiere hacerlo poniendo de protagonista al Estado, y dejando en un segundo plano al sector empresarial más tradicional.
Como era de esperarse, el discurso maximalista de las elecciones que usó el presidente, el del “empleo estatal garantizado” y el “ingreso básico como derecho de ciudadanía”, ha sufrido un aterrizaje forzoso. Empezando porque la reforma tributaria que se planteó inicialmente en 50 billones de pesos quedó en poco menos de 20. Y de esos 20 ya el Gobierno planea gastar el 10 por ciento en un subsidio al Soat para motos, un gasto que no estaba en el radar de nadie y que no cuadra con las prioridades del plan económico de Petro.
Uno para el que aún faltan muchos detalles, e incluso dentro del Gobierno dicen que no será rápido. “La reindustrialización es un camino largo y complejo”, dice, por ejemplo, César Ferrari, asesor económico de Presidencia, sobre uno de los pilares básicos de la política de desarrollo. Ferrari, de 76 años, es el principal asesor de Petro desde Casa de Nariño, un macroeconomista colomboperuano con una trayectoria nutrida en la académica y en el sector público. Fue Gerente del Banco Central del Perú durante menos de un año entre 1997 y 1997, en medio de la crisis inflacionaria desatada por el Gobierno de Alan García, lo que le generó criticas recientes. Frente a ellas, Ferrari le dijo a La Silla que renunció cuando García quiso expandir el gasto público de manera irresponsable y le advirtió de las graves consecuencias. Un par de años después, en efecto, la inflación en Perú llegó a más de 7 mil por ciento.
Ahora como asesor de Petro en Colombia a reconoce que el camino está lleno de exigencias que cambian los planes de los asesores, como la del Soat, “si no, tienes un problema político muy complicado”, dice.
Economistas externos consultados por La Silla están a la expectativa con distintas disposiciones. Algunos, como Olga Lucía Acosta, asesora de la Cepal, una organización cercana la visión económica del ministro José Antonio Ocampo, ven con optimismo la dirección en la que va el Gobierno. Acosta dice que espera ver cómo aterriza la política en las bases finales del Plan Nacional de Desarrollo, que se presentarán en febrero, y en la adición presupuestal producto de lo que se espera recaudar con la tributaria.
Otros analistas, como Roberto Angulo, experto en pobreza, no son tan optimistas. “Veo bastante desorden”, dice, y agrega que le preocupa, por ejemplo, el uso político de algunos subsidios en especie, como las ollas comunitarias.
Como sea, se trata de una discusión intensa que está tomando cuerpo dentro del Gobierno, entre los ministerios de Hacienda, Comercio, el Departamento Nacional de Planeación y Presidencia. Una en la que el ministro Ocampo parece haber cedido algo de liderazgo a figuras como el ministro Umaña o Jorge Iván González, el director del DNP, en medio de su rol principal de apagar incendios y ser guardián de la responsabilidad fiscal.
Contexto
Política industrial “criolla” y verde
Antes de ser ministro, Germán Umaña, de 69 años, era el presidente de la Cámara de Colombo Venezolana. Ahora como funcionario recuerda frecuentemente el nombre completo de su Ministerio: Comercio, Industria y Turismo, y resalta la industria.
Cómo Ocampo y Petro, Umaña es de los economistas que piensan que hay que revertir la desindustrialización que sufrió Colombia en los últimos 40 años. Según cifras que ha dado el minHacienda, en 1975 la manufactura pesaba un 21 por ciento del PIB, mientras que esa cifra cayó a 12 por ciento en 2021. Para traer de regreso la industria, y su uso intensivo de mano de obra, sostienen que hay que hacer una política industrial.
“Por eso, zapatero a sus zapatos”, dice Umaña al explicar que, con la asesoría de los ministerios de Hacienda, Cultura, Minas y el DNP, él está liderando la elaboración de esa política. Esa misma que le anunció el presidente Petro a los empresarios al empezar su mandato con tono de reclamo en el congreso de la Andi, y que en su plan de gobierno promete “estimular la producción de y para la vida”.
En el documento a presentar el próximo año también está trabajando como asesor el economista argentino Jorge Katz, experto en política industrial, se ha consultado con Onudi, una agencia de Nacional Unidas para el desarrollo industrial, “y posiblemente la señora Mazzucato hacia el futuro algo nos asesorará”, dice Umaña. “Esa propuesta la vamos a someter a los consejos superiores para que quede como política pública”, agrega.
Más que una enumeración de sectores que el Gobierno va a privilegiar, Umaña explica la política a partir de una ecuación de tres variables sobre cómo se direccionará la inversión, pública y privada, nacional e internacional.
Primero, la atracción de la inversión nacional y extranjera. “Pero no cualquiera, estamos en una economía verde, necesitamos una inversión que traiga progreso técnico, innovación, y transferencia de tecnología”, dice. El ministro afirma que ya se han dado pasos concretos. “Estamos atrayendo inversiones importantes en bonos de carbono, estamos en negociaciones y charlas muy profundas con países que están en la transición energética, que son productores de petróleo, como Suecia y Noruega”, agrega.
En segundo lugar en la ecuación, “una inversión que promueva la incorporación a las cadenas de valor de grandes, medianas y pequeñas empresas en el mercado interno y a las exportaciones”. Acá el Gobierno piensa utilizar un espectro mucho más amplio para involucrar actores de la economía, incluyendo a los que están en la informalidad, que ellos llaman “economía popular”.
Y tercero, “inversiones que permitan el desarrollo de la capacidad humana. Nosotros no hablamos de capital humano, como lo llaman los neoliberales. Básicamente estamos diciendo que regresen nuestros científicos, químicos, matemáticos. Los duros que pueden hacer transformaciones de fondo que tengan efecto sobre la estructura industrial”.
Este esquema, un poco vaporoso aún, rompe al menos dos paradigmas con los que había funcionado la política de desarrollo en los últimos años. Primero, le da al Estado un lugar preponderante en direccionar la inversión. Segundo, lo lanza a buscar activamente la participación de los sectores informales de la economía popular.
A qué sectores apunta el dedo del Gobierno
Solo al final Umaña aterriza en la priorización de sectores. “Estamos en negociaciones importantes con el sector automotor, para vehículos eléctricos, con mineras con encadenamientos productivos importantes, como el cobre, y también estamos trabajando en la industria militar y con la industria metalmecánica nacional”, dice el ministro Umaña.
De manera un poco más esquemática, se trata de al menos cuatro sectores: agro, salud e industria farmacéutica, transición energética y bioeconomía, vinculada los negocios que surjan le den valor a los bosques y sirvan para la lucha contra la deforestación. En los dos primeros, el Ministerio ha usado la expresión “soberanía alimentaria” y “soberanía sanitaria”, lo que para observadores como Daniel Gómez, vicepresidente del Consejo Privado de Competitividad, una ONG con asiento en varias juntas directivas de entidades del Gobierno, sugiere que “se buscará una autosuficiencia” en en la política.
Aunque aún no hay cifras de cuánto va a gastar el Gobierno, Umaña dice que va a buscar recursos de un “reordenamiento presupuestal importante” en el Plan Nacional de Desarrollo y de un pedazo de la torta del recaudo adicional de la reforma tributaria. Además, personas como Ferrari, asumen que la tributaria es ya una herramienta de industrialización. Suponen que con el impuesto a los dividendos y al patrimonio de personas muy ricas, habrá un incentivo para el ahorro y la inversión, a diferencia de lo que han argumentado los empresarios.
Mientras aterriza esta política en un documento concreto, el ministro Umaña ha estado dedicado a generar lo que él llama los “requisitos de la reindustrialización”. Se trata de “equilibrar las reglas de juego para las exportaciones y las importaciones”. Ante la pregunta de si está buscando una renegociación de los TLC el ministro dice que no. Al menos por ahora la política industrial no se propone junto a un regreso al proteccionismo.
Pero Umaña sí se ha sentado con la agencia de comercio de Estados Unidos y con pares como México, para “promover reglas de juego claras”. Además, trabaja en un análisis de los temas “que nos duelen”, en temas como acceso a mercados y propiedad intelectual, un asunto clave en el sector farmacéutico.
Además del ministro de Comercio otros funcionarios del Gobierno también trabajan para allanar el camino a un resurgimiento de la industria. Ferrari, el asesor económico de Petro, dice que se ha reunido con la Superintendencia Financiera para buscar fórmulas para bajar las tasas de interés, con la Creg, para encontrar cómo reducir las tarifas de energía, y con Juan Pablo Córdoba, el presidente de la Bolsa de Valores, para mirar cómo crecer el mercado de capitales.
Según le dijo a La Silla Ferrari, “lo que tenemos que hacer es construir mercados de servicios que sean eficientes. Esto no se resuelve con controles de precios y controles de cambios. Esos son mecanismos ineficientes”.
Aún sin haber aterrizado en una política concreta, ya hay quienes señalan algunas tensiones y otros que miran con escepticismo abierto. En el primer grupo, Gaviria, del Consejo de Competitividad, señala que al no haber bajado la tasa de renta para empresas en la reforma tributaria el Gobierno pierde una oportunidad de darle un impulso a las empresas manufactureras que busca impulsar. Esta tensión la reconoce el mismo ministro Ocampo, quien ha dicho que si logra aumentar el recaudo buscaría bajar la tarifa de renta empresarial, hoy en un muy alto 35 por ciento.
En el segundo grupo de los escépticos, Andrés Álvarez, profesor de economía de la Universidad de Los Andes, dice que ve “un equilibrio inestable en el sancocho de políticas económicas”. Según Álvarez, que ha estudiado la política económica de Petro, “esa transición a la economía verde, de paneles solares y energía renovable que propone Umaña, que es lo que los gobiernos europeos quieren financiar, es de muy bajo consumo de mano de obra”. Eso haría que choquen las pretensiones de poder desatar una nueva industria que encadene desde pequeños informales hasta grandes productores.
Dentro del Gobierno, en cambio, las posibilidades de la economía verde no tienen esos límites. Ni siquiera piensan que este sector, tan demandante en tecnología, deba solo florecer en la formalidad.
La vieja informalidad es la nueva economía popular
Manuel Martinez es asesor del viceministro de Hacienda, Diego Guevara y ha trabajando con la viceministra de Comercio, Maria Fernanda Valdez, en cómo involucrar a la economía popular a la política industrial.
“El problema de la economía popular es como se define”, dice Martinez. Acá caben desde el vendedor de mango biche hasta el empresario de un taller pequeño de metalmecánica que no cumple con todos los requisitos para ser formal. Por eso Martínez dice que “hay sectores que tienen capacidad de producción para incluirse en cadenas más grandes. Hay que saber insertarlos”, afirma.
Este ha sido uno de los retos pero asumidos por la economía colombiana. Según cálculos de Olga Lucía Acosta, la economista de la Cepal, en 40 años la informalidad sólo ha podido ser reducida de 53 por ciento, en promedio entre 1984 y 1993, a 47 por ciento en 2020. “Son cifras tozudas que muestran que es necesario hacer cambios en la política”.
Incluso miradas desde el sector privado, como la de Gómez del Consejo Privado de Competitividad, apuntan a que es necesario cambiar el enfoque de lucha contra la informalidad que impide que el Estado apoye a sectores que no cumplen cabalmente la ley.
Sin embargo, no está muy claro aún cómo se va a aterrizar eso. La mirada de MinComercio es encadenarnos a una política industrial. Desde el ministro de Hacienda hablan de programa de microfinanzas para abrir líneas de crédito con requisitos distintos a los negocios informales. El mismo presidente Petro ha dicho que se debe usar parte del recaudo adicional en la banca pública.
“Pero el Gobierno se ha quedado corto en la definición de qué es economía popular”, dice Ángulo, el economista experto en pobreza que antes trabajó en el DNP. “Hay una oportunidad que si no se avanza con solidez conceptual se puede perder. Podemos caer en que solo se van a sostener los que son negocios de subsistencia, y esos son probablemente los menos productivos”.
Y hay indicios de que esos son los que primero recibirán algún apoyo. Sobre todo desde la política contra la pobreza que se maneja en las instituciones adscritas a Presidencia, donde la tentación de hacer política electoral es más grande.
De la olla comunal a la incertidubre por Ingreso Solidario
Por ejemplo, una de las medidas más concretas para impulsar la economía popular está en el Plan de Desarrollo a través de “mecanismos que permitan la participación en compras públicas de formas organizativas de la Economía Popular Comunitaria”.
Eso ya está avanzando, a través de una poderosa entidad que funciona debajo de la Presidencia y maneja un presupuesto billonario, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UGRD). En su convocatoria para asistencia humanitaria de emergencia por el invierno, está llamando a organizaciones comunitarias para inscribirse en el programa de “ollas comunitarias”. Por esa vía podrían recibir recursos de los más de 2 billones que esa Unidad dispone para gastar las tras la declaratoria que hizo Petro de situación de desastre. Es lo que el Gobierno llama la “alianza público-popular”.
“Hay cierta pulsión por pasarse a subsidios en especie”, señala Angulo. “Distribuir comida a través de las bases siempre va a dar ganancias políticas. Cuando hablan de ollas comunitarias hablan de eso”, agrega.
Más allá de las ollas, que aún existe sólo como un programa de emergencia, el panorama de la política de subsidios es quizás el menos claro de todos. Esto es paradójico en un Gobierno de izquierda que se describe con el adjetivo “popular”.
Acosta, de la Cepal, reconoce que “a veces con los discursos del presidente uno se confunde. Hablando de giros extras para las madres cabeza de familia, los ancianos. Ahora lo que se necesita es que entren en detalles de qué programas se van a conservar y cuáles se van a cambiar”.
Con apenas un mes para el fin de año no hay claridad sobre si Ingreso Solidario, el programa de transferencias no condicionadas a más de 3 millones de familias va a continuar. Ese programa también funciona bajo una entidad de Presidencia, el DPS. Por ahora no está financiado. Tampoco el de devolución del IVA para los más pobres. Y su permanencia choca con propuestas lanzadas por miembros del Gobierno, como el director de planeación Gonzalez, de que todos los programas de transferencias se deberían unificar.
“Si paran Ingreso Solidario la pobreza se puede disparar 1,5 puntos”, dice Angulo. Pero no se trata solo de un tema de programas de subsidio. Muchas de las apuestas económicas, incluyendo la política industrial y la transición energética tienen una ambición que puede chocar con el objetivo principal de reducir la pobreza.
Según Angulo, “la pobreza no es sectorial, no es solo del DPS. Esa es la crítica que le he hecho a la ministra de Minas, por ejemplo, que no está contando el efecto que puede tener en la desigualdad y la pobreza la velocidad de la transición que están proponiendo”.
Por ahora, todas las definiciones de la política económica siguen en cocción lenta. En un sancocho que debe llegar a punto a principios del próximo año, por el calendario del Plan Nacional de Desarrollo y las adición presupuestal, cuando debería estar listo para servir.
