Una de las subastas más importantes de un bien público a privados que se hará en el gobierno de Gustavo Petro está en ciernes. Este 7 de noviembre se presentarán las solicitudes de los operadores que se quieren habilitar para competir en la subasta 5G, la nueva generación de telecomunicaciones en Colombia.
La puja se hará con Claro Comunicaciones, una multinacional mexicana de Carlos Slim, en posición de ventaja. Hace dos años esa empresa fue declarada dominante en el mercado de los servicios móviles, pero su posición no ha sido regulada por la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC).
Para la subasta, el Ministerio de las TIC solo acogió una de las dos sugerencias que hizo la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) para equilibrar la cancha. Los demás operadores creen que con las condiciones, tal y como están, Claro será el único con capacidad de entrar con fuerza al mercado 5G.
El lío es que esa posición, más allá de a los operadores, afecta a los clientes. Según revela esta investigación de La Silla Vacía, Claro tiene un historial de sanciones que muestran el abuso de su posición dominante. Y, a diferencia de otras áreas donde la falta de competencia y la posición de los privados sobre bienes públicos ha recibido atención especial del presidente, la subasta 5G está pasando por debajo del radar de Petro. Para empezar, después de más de un año, la Presidencia no ha nombrado a su delegado en la CRC.
La posición de ventaja de Claro
En diciembre lo que se va a subastar en Colombia es el arriendo de una banda del espectro electromagnético que tiene suficiente capacidad para correr la tecnología 5G. Esa banda es como una autopista en el aire, por la que pueden pasar muchos datos muy rápido.
En las bandas en las que corre 4G solo pueden transitar datos equivalentes a camiones lecheros. Mientras que en la banda que corre 5G podrán pasar tractomulas totalmente cargadas a alta velocidad. Es decir, que con 5G usuario podrá usar tecnologías intensivas en datos, como contenidos de realidad aumentada y realidad virtual.
La subasta actual es por cuatro de los cinco carriles (técnicamente se llaman bloques) que tiene esa autopista. El quinto lo va a guardar el Estado para subastarlo posteriormente.
Cada carril transmitir datos a velocidad 5G cuesta 317 mil millones de pesos, y después de arrendar un carril, cada operador tiene que desplegar toda la infraestructura de antenas para asegurar que la información pase. Para el gobierno se trata de una operación que arranca en 1,3 billones de pesos.
Pero para los operadores la plata para usar el carril es solo el 40% de la inversión estimada que tienen que hacer. El otro 60% por ciento corresponde a la infraestructura. Por eso el flujo de caja de cada empresa es el que marca su punto de partida en la subasta.
Claro está en ventaja frente a cualquier otro operador porque es el que tiene la mayoría del mercado actual.
Ese dominio del mercado le da un músculo financiero con el que es difícil competir para los demás operadores. Por cada 10 pesos que pagaron los usuarios por servicios móviles en Colombia a corte de junio de este año, Claro recibió se quedó más de la mitad.
En la práctica, como Claro tiene tantos clientes, reduce sus costos por usuario. Eso hace más eficiente su inversión en infraestructura, su capacidad de negociación con proveedores y le permite tener precios más competitivos. En otras palabras, puede poner las reglas del juego del mercado o influir considerablemente en ellas.
Esa posición, en lo que tiene que ver con la implementación de la 5G, se traduce en que es el único que tiene plata para arrendar uno de los carriles de la autopista (un bloque del espectro) y, al tiempo, empezar a desplegar infraestructura muy rápido y a mayor escala que los demás.
El lío para el mercado está en que si Claro les toma mucha ventaja a los demás operadores en la 5G, va a asegurar su dominio nuevamente y se va a consolidar en esa posición.
Para que no existiera ese desequilibrio, la expectativa estaba puesta en la CRC, entidad que desde 2021 reconoció la posición de dominio de Claro y que es la encargada de tomar decisiones para regular esa ventaja.
Sin embargo, la decisión no llegó, pese a que en agosto la misma CRC emitió otro informe en el que volvía a concluir que Claro tenía posición de dominio en el mercado y se necesitaba regulación.
“El objetivo de la Comisión era tener los estudios y el análisis de mercado en esos dos años y con base en ellos tomar medidas. Eso no quiere decir que la Comisión no hubiera adoptado medidas para lograr que en el mercado hubiera más competencia. Entre otras, hicimos más ágiles los trámites de portabilidad numérica, establecimos tarifas diferenciadas para ampliar cobertura, y reducimos costos de postes para ampliar infraestructura.”, dijo a La Silla Nicolás Silva, director ejecutivo de la CRC.
Y si bien esas medidas ayudaron a dinamizar la competencia, en el fondo, como lo reconoció la CRC en este informe, no solucionaron la falla de mercado que genera un actor dominante.
Así, ese vacío recayó sobre la SIC y el Ministerio de las TIC en la subasta 5G.
Pocos frenos a la posición dominante
Una vez arrancó la etapa previa para que se conocieran los términos de la subasta, varios operadores le pidieron al MinTIC y a la SIC que establecieran condiciones diferenciadas para la participación de Claro en la puja.
La SIC, en el concepto sobre las condiciones de la subasta, concluyó que dado el dominio de Claro sí era necesario que ofertara con reglas específicas y le sugirió al MinTIC que implementara dos restricciones.
- Que Claro no pudiera ofrecer servicios 5G hasta que otorgara a los demás operadores “la oportunidad seria y real” de interconectarse a sus redes.
- Que Claro no pudiera elegir su posición en la banda 5G, para hacerse por los espacios de banda que son más “limpios” que otro, así pagara un precio más alto en la subasta.
Sin embargo, el MinTIC, hoy encabezado por Mauricio Lizcano, solo aceptó la segunda sugerencia. A la primera se negó argumentando que ya está regulado que un operador -para ofrecer sus servicios- pueda interconectarse a una antena que no es suya. Eso se llama técnicamente Roaming Automático Nacional. En la práctica es un peaje que le paga un operador a otro por usar su infraestructura.
Además, el MinTIC consideró que, en todo caso, “la modificación regulatoria que demanda la propuesta de la SIC no está en cabeza de este Ministerio” sino de la autoridad regulatoria, que es la CRC.
Pero en los demás operadores persiste la inquietud, porque esa regulación no garantiza que sea sencillo el proceso para usar las antenas que Claro eventualmente despliegue para el 5G.
“Lo que nosotros vemos con preocupación es que la ausencia de medidas efectivas para mitigar los efectos de la dominancia y de abuso de la posición de dominio, que es lo más importante aquí. Las condiciones de mercado que hay hoy en 3G y 4G se van a replicar en el mercado de 5G”, argumenta Faihan Alfayez, vicepresidente de Asuntos Corporativos de Wom.
“El acceso al roaming nacional se hace a través de un acuerdo de partes, aunque incluye en teoría todas las tecnologías, se debe pedir a Claro que se active sobre 5G y puede pasar que exista un conflicto que deba resolver la CR. O sea, que la negociación se dilate y mientras tanto Claro salga a ofrecer el servicio”, dice Natalia Guerra, directora de Asuntos Públicos y Regulatorios, Telefónica Movistar Colombia. “Si los demás operadores no tenemos ese acceso para el momento en que Claro empiece a ofrecer la 5G, va a tomar una ventaja en términos de acceso de clientes”
Movistar entra a esta subasta como socia de Tigo para la compra de espectro y el despliegue de antenas, luego de que a inicios de octubre la Superintendencia de Industria y Comercio les diera vía libre para unir esa parte de su operación a través de una nueva compañía que se llama NetCo. La restricción que tienen es que la prestación de servicios de cada compañía debe permanecer independiente y deben seguir siendo competencia. Ambas compañías tienen una participación pública, Movistar del gobierno nacional y Tigo de Empresas Públicas de Medellín.
Esa sociedad, para Claro Comunicaciones, representará un abierto cambio en el mercado de los servicios móviles y cambia reglas del juego.
“Es impensable que si el segundo y el tercer operador del país se juntan no cambien las condiciones, al permitir eso. A Tigo y a Movistar les dieron ventajas diferentes que a los demás que llevamos también 30 años en el mercado”, señala Juan Carlos Archila, presidente de América Móvil Colombia, la dueña de la marca Claro.
Archila, demás, cuestionó que Claro sea castigada con medidas diferenciadas para la subasta cuando su participación en el mercado es proporcional a la inversión que ha hecho: “la empresa ha hecho un esfuerzo muy grande y esa no es una razón para castigarla e imponer medidas que no aumentan la competencia, no benefician al usuario y desincentivan la inversión”.
Como la alianza de Movistar y Tigo parte de que las dos empresas tienen problemas financieros, todavía falta ver cómo aterriza la alianza para comprar espectro y desplegar infraestructura. Aun con gastos divididos, la millonaria inversión demanda un músculo financiero que las dos tienen en entredicho.
El tema no trasnocha al gobierno. Según afirmó el ministro Lizcano, en una respuesta en Twitter a los cuestionamientos de la posición dominate de Claro, “El país puede estar tranquilo que este gobierno no promueve monopolios y menos en tecnología”. Lizcano argumenta que la subasta por bloque impide que un solo actor acapare varios bloques del espectro.
Pero las dudas de los demás operadores sobre qué tan fácil será empezar a ofertar servicios 5G si no despliegan infraestructura al ritmo de Claro, tienen antecedentes vigentes. Su comportamiento en el mercado muestra que hay serias alertas de abuso de su posición dominante.
El silencio de la CRC opera a favor de Claro
Más allá de las peticiones de los operadores que le compiten a Claro y que por esa razón tienen intereses en la regulación, hay entidades externas al mercado que han pedido que se tomen medidas para asegurar la competencia equilibrada en medio de un actor dominante.
En un informe sobre la cobertura rural de servicios móviles del año pasado, la Ocde, club de buenas prácticas de países ricos al que pertenece Colombia, se le sugirió al Estado tener en cuenta la posición dominante de Claro de cara al despliegue del 5G.
“Colombia debería estimular la competencia en el mercado de servicios de comunicaciones móviles, dado el dominio de un actor en este mercado (Claro)”, señala el informe.
Y agrega posteriormente: “Si bien la CRC declaró el dominio de Claro en el mercado nacional de servicios de comunicaciones móviles, esta decisión se ha realizado en gran medida sin medidas para disminuir la concentración del mercado”.
La recomendación, en parte, se da porque quedó demostrado que aun con la entrada de Wom al mercado en 2021, solo hubo cambios en los precios de los servicios móviles, pero no en la concentración del mercado.
Por su parte, según la SIC, en un memorando que le envió a la CRC en agosto de 2022 pidiéndole que regulara la posición dominante de Claro, afirma que el “volumen de denuncias y actuaciones sugiere que las condiciones que generaron la declaratoria de dominancia, así como los riesgos que esa situación plantea para la dinámica de libre competencia y los derechos de los usuarios, permanecen vigentes”.
En esa comunicación, la SIC detalló que las multas contra Claro “podría no estar generando los efectos correctivos y de prevención general suficientes para solucionar las fallas de mercado derivadas de su dominancia y de su comportamiento”
Archila, el presidente de América Móvil Colombia (dueña de Claro), aseguró que “el número de quejas se correlaciona con el número de clientes. Esos números los están mirando en términos absolutos, cuando el número o el monto de sanciones a Claro, en lo último que revisé, es similar a las sanciones de los demás competidores”.
Sin embargo, según la carta de la SIC a la CRC, entre enero de 2021 y mediados de 2022, “el total de denuncias contra Comcel (Claro) es superior a la sumatoria de las denuncias que se presentan contra cualquier otro agente que participa en el mercado de servicios móviles”.
Como el mercado está partido a la mitad, eso quiere decir que la mitad que maneja Claro recibe más quejas, que la otra mitad del mercado repartida en su gran mayoría entre Movistar, Tigo y Wom.
Entre 2021, año en el que fue declarada la posición de dominio de Claro, y mediados de este año, la SIC le ha impuesto sanciones a ese operador por 18.302 mil millones de pesos.
Además, hay casos, como el revelado por La Silla Vacía, de cobros de Claro a 217 mil personas por servicios que jamás prestó.
El pasado 6 de octubre, la SIC formuló pliego de cargos contra Claro porque “habría implementado un sistema tendiente a limitar la libre competencia económica en el mercado de servicios móviles en Colombia”.
La Silla Vacía conoció la versión reservada de ese documento, y entre las conductas por las que le abrieron el proceso está “la obstrucción a la interconexión y al acceso al servicio de Roaming Automático Nacional a sus competidores”, que es el tema que será más álgido después de la subasta.
Los demás operadores creen que existe una alta posibilidad de que Claro no los deje interconectarse a su red 5G si desplega primero y más rápido de la infraestructura.
Al respecto, Archila aseguró que “un pliego de cargo es una acusación en la cual tengo derecho a demostrarle a la Superintendencia, como lo voy a hacer, que está equivocada. No tiene razón en pegar mil cosas, entre esas, incluso nuestra propia defensa legal por los comportamientos de Wom desde su llegada al país. No puedes ser que la Superintendencia decida que ahora es un delito defenderse de las ilegalidades que ha cometido un competidor”.
Desde que Wom entró al mercado, se han demandado mutuamente con Claro por diferentes conductas. Ambos han sido sancionados.
El lío es que, más allá de los operadores, los usuarios son los que sufren las consecuencias de que en el mercado la competencia no sea más activa.
Según cifras oficiales, aunque bajaron los precios con la llegada de Wom al mercado en Colombia, el país ocupa el puesto número 58, dentro de los 184 países miembro de la Unión Internacional de Telecomunicaciones, en el ránking de tarifas más altas. Entre los países de la región de América Latina es el sexto más caro.
Si se llega a consolidar nuevamente la dominancia de un operador en 5G, se disminuye la posibilidad de que los precios sean competitivos y queda latente la posibilidad de que los colombianos sigan pagando muy caro por servicios de móviles.
La CRC tiene 5 votos. Tres son de comisionados que se eligen por concurso de méritos y que tienen periodos de 4 años, uno que corresponde al MinTIC y otro que corresponde a un delegado de Presidencia.
El presidente Gustavo Petro no ha nombrado su delegado y el espacio lleva vacante desde que arrancó su gobierno. Dos de los tres comisionados que se eligen por concurso saldrán en febrero próximo.
Para entonces es posible que no se conozcan las medidas definitivas que tomará la CRC para regular el mercado, pero lo que ya es un hecho es que la regulación no se enfocará en particular a la posición de dominio de Claro.
“Nosotros como Comisión estamos estudiando la posibilidad de adoptar algunas medidas que van a ir por una vía general, eso nos permite ser más ágiles en la toma de decisiones. Esta decisión no va a ir más allá del primer trimestre de 2024”, aseguró Silva, director ejecutivo de la CRC.
Así que, por ahora, todo apunta a que la prestación del servicio 5G corre el riesgo de arrancar con una alta concentración a favor de Claro, con todo y lo que eso implica para los usuarios.
