Esta madrugada el Congreso aprobó el Plan Nacional de Desarrollo (PND) con el que gobernará Gustavo Petro los próximos cuatro años. La discusión tardó cuatro meses desde su radicación y se aprobó en el plazo límite.
El documento de 373 artículos aterriza las promesas de campaña de Petro con apuestas para darles más subsidios a los más pobres, por mejores condiciones para los indígenas y los afros, por un Estado más grande y por la economía popular. El Plan también recoge necesidades regionales y anticipa debates que vendrán más adelante, como el de la reforma a la salud.
Estas son 10 claves de temas que quedaron o salieron, en una primera mirada al enorme instrumento legislativo de política pública:
1. Cambios en las reglas de juego para agilizar la contratación
Una de las banderas del gobierno Petro es la de impulsar el crecimiento económico a través de los recursos que mueve el Estado. Y ahí entran los actores de la economía popular, que se traduce en empresas y personas que están en la informalidad porque no cotizan salud y pensión, o porque no cumplen los requisitos para ser empresas formales. La idea de Petro con el PND es agilizar la contratación del Estado con estas organizaciones, sobre todo las Juntas de Acción Comunal.
Por ejemplo, en tres artículos, el 100, 101 y el 102, el Plan define un nuevo marco normativo para las Asociaciones Público Populares, una figura con la que el Estado les podrá otorgar una lista larga de contratos en sectores como la infraestructura, energía o el agro. Y para eso, crea unas nuevas reglas de juego que tendrán que definir el Minhacienda y Colombia Compra Eficiente. Y dicen que esos contratos no podrán ser superiores a los 6.000 salarios mínimos.
Como muchas de estas organizaciones son empresas informales no cumplen algunos requisitos, como tener el Registro Único de Proponentes (RUP), un documento que se le pide a todas las empresas o personas naturales que quieren contratar con el Estado y les solicita datos como su estado financiero, etc. El PND les quita la obligación de presentar el RUP.
La otra forma de agilizar contratos y la asignación de recursos son los fondos que mantiene y crea el plan. El PND tiene 19 fondos, de los cuales 3 son nuevos y el resto viene de gobiernos pasados. El riesgo, según expertos, es que algunos de esos fondos se rigen bajo las normas del derecho privado, que los exime de cumplir todos los requisitos de la contratación pública. Es decir, pueden asignar los contratos directamente y eso puede incrementar el riesgo de corrupción. Sin embargo, en la discusión se aclaró que se deberán cumplir los principios que rigen la función administrativa definidos en el artículo 209 de la Constitución “del deber de selección objetiva y pluralidad de oferentes y estarán sujetos al control fiscal, penal y disciplinario”.
2. Medio ambiente: enfoque sobre el agua, pero sin poder tocar a las Car
El Congreso no le caminó a una propuesta de darle facultades extraordinarias al presidente Petro para crear una nueva entidad que se encargue del sector ambiental. Una especie de super corporación ambiental nacional.
Esa nueva entidad estaba pensada para coordinar y ejecutar proyectos de desarrollo de la economía forestal y de la biodiversidad, la restauración de ecosistemas, la contención de la deforestación y la mitigación y adaptación al cambio climático.
Pero su aprobación generó resistencia entre los congresistas porque sentían que podía quitarles poderes y presupuestos a las corporaciones ambientales regionales, conocidas como Car.
En Colombia hay 33 Car que manejan un presupuesto de 1,3 billones de pesos. Cada una tiene un poder regional importante que va desde cuánta agua concesionar, hasta si un proyecto ambiental es viable o no. Algunas de esas Car se han convertido en fortines burocráticos de congresistas y políticos regionales, como pasa por ejemplo en Antioquia.
Los directores de esas Car hicieron lobby para hundir el artículo. Cuando la propuesta salió en comisiones económicas varios congresistas recibieron llamadas pidiendo que se reevaluaran el tema. Dos congresistas de La U, por ejemplo, le dijeron a La Silla que la presidenta del partido, Dilian Francisca Toro, les pidió oponerse. Asocars, el gremio que las une, también mandó cartas rechazando la idea.
Aunque la ministra de Medio Ambiente, Susana Mohamad, intervino en el Senado para intentar salvar el artículo señalando que no iba a afectar la operación de las Car y que, por el contrario, las iba a articular, la propuesta fue hundida. Cámara hizo lo mismo.
La Agencia Nacional de Restauración Ecológica y de Biodiversidad:
1️⃣. No reemplaza funciones de las CAR.
2️⃣. Garantiza que el Sistema Nacional Ambiental tenga beneficios ambientales frente a la restauración.
3️⃣. Es clave para cumplir con el Plan Nacional de Desarrollo. ????⬇️ pic.twitter.com/vpQLdo3Ufg— Susana Muhamad (@susanamuhamad) May 3, 2023
Gonzalo Araújo, socio de Orza, una firma de consultoría que le hace seguimiento a trámites legislativos, explicó a La Silla que lo que dificultó la aprobación de esas facultades fue la falta de claridad del gobierno con lo que querían hacer con ese poder extraordinario. “Ellos no querían darles un cheque en blanco al gobierno de un tema ambiental complejo que puede implicar que sea más difícil, por ejemplo, hacer consultas previas para proyectos con más actores”.
Suerte contraria tuvo el artículo que crea los consejos territoriales de agua. Es una nueva instancia que funcionará en zonas estratégicas para incidir en que el ordenamiento territorial sea en torno al agua. El tema estuvo a punto de caerse.
Congresistas de la oposición y de aliados del gobierno como La U. y conservadores pidieron tumbarlo señalando que esos consejos podrían interponerse a proyectos y obras, o en otros casos, apropiarse de las funciones de las Car. La ministra Mohamad dijo “no es un artículo de reglamentación, sino de lograr acuerdos sociales y productivos entre todos los sectores”.
El artículo se salvó en el Senado con 37 votos frente a 31. Gracias, también, a la habilidad del presidente Roy Barreras de cerrar la votación cuando tenía los números a su favor.
3. Se cayó el super poder para crear una Agencia de Seguridad Digital
El Congreso le tumbó otra de las facultades que pedía Petro en el PND. Se trata de la Agencia Nacional de Seguridad Digital. La idea, según el proyecto inicial, era que liderara estrategias para proteger a las entidades del Estado de ciberataques, por ejemplo.
El argumento de David Luna, de Cambio Radical, quien lideró la oposición al artículo, era que a través de la Agencia podrían “violar la privacidad digital de los colombianos”. El senador ganó la batalla en el primer debate y tumbaron el artículo. Y aunque unos congresistas del Pacto Histórico trataron de incluirlo en el segundo debate, no pudieron.
4. Se frenó la ambición de convertir a Ecopetrol en gigante integrado del sector eléctrico
Otra de las banderas del gobierno Petro es la de transición energética. En el PND radicado, el gobierno incluyó un artículo que buscaba modificar un artículo de una ley de 1994 que decía que las empresas del sector energético no podían participar en toda la cadena de producción de la energía eléctrica. Es decir, si están en el negocio, por ejemplo, de generación no pueden estar en el de comercialización. La idea del gobierno era tumbar esa prohibición, pero el Congreso lo frenó.
Ese artículo beneficiaba, sobre todo, a Ecopetrol. Como la transición energética implica desincentivar la producción de hidrocarburos para impulsar el de energías limpias, el gobierno quería meter a la empresa más grande de Colombia en el negocio de la generación y venta de electricidad. Ahí ya tiene una presencia importante, a través de ISA, una empresa estatal de transmisión que es parte del grupo de Ecopetrol.
Pero finalmente el artículo fue tumbado en el Congreso por la oposición que lideraron los congresistas Paloma Valencia y Miguel Uribe de Centro Democrático.
5. El giro directo desde Adres anticipó posturas sobre la reforma a la salud
El proyecto original del PND presentado por el gobierno en febrero contenía una docena de artículos sobre el sector salud que, prácticamente, adelantaba una reforma a la salud. Al final sobrevivió el más importante: el giro directo, aunque con matices.
Hoy en día, el Estado le paga un monto anual por cada afiliado a las EPS (la llamada Unidad de Pago por Capitación, la UPC), y luego éstas le pagan a las clínicas, hospitales y laboratorios por los servicios prestados. Las EPS administran ese dinero para atender a la gente y de paso tener una rentabilidad, con vehículos financieros. A eso se le llama la “intermediación financiera”, y ese el punto que con más insistencia la exministra de Salud, Carolina Corcho, decía que había que eliminar.
Por eso, el artículo original del giro establecía que todos los pagos debían salir directamente del Estado hacia quien prestó el servicio, sin pasar por la EPS, que serán las encargadas de gestionar a quién se le debe pagar qué. A cambio, las EPS recibirían unos honorarios fijos para gestionar los trámites de facturas y pagos. El artículo, al hacer obligatorio el giro directo, lograba de manera expedita el objetivo de eliminar la “intermediación financiera” y el sistema de aseguramiento, y haría prácticamente innecesaria una reforma separada al sistema de salud.
Sin embargo, el artículo que se aprobó fue matizado a punta de parágrafos. Por ejemplo, el giro directo no se saltará a las EPS que tengan un desempeño financiero adecuado. Es decir, esas seguirán con la intermediación financiera. Esa medida favorece a las EPS que están en Acemi, que representa a las EPS del régimen contributivo y es uno de los gremios más fuertes y poderosos del sector.
El gobierno buscó a última hora quitar ese parágrafo. Y eso abrió una discusión que anticipa posturas entre los congresistas para lo que viene con el debate a la reforma a la salud, particularmente sobre el rol de las EPS.
Por ejemplo, mostró divisiones en el bloque de los conservadores La senadora conservadora Liliana Benavides apoyó la idea del gobierno de quitar ese parágrafo para permitir que el giro directo sea universal. “ Hoy el giro directo que está en ese artículo es el sueño de todos los gerentes de los hospitales y clínicas de este país. O sino pregunten en sus departamentos si no hay EPS que les deben carteras millonarias que están dejando a los hospitales ilíquidos en Colombia”, dijo Benavides.
Por otro lado, Efraín Cepeda, presidente del partido, fue en otra línea. Señaló que era la reforma a la salud y no el PND el camino para darle más dientes al giro directo.
Entre los liberales también hay voces a favor de la idea del gobierno. El senador Juan Diego Echavarría, coordinador ponente del PND, anticipó su postura contra las EPS. “¿Entonces que perduren las EPS y el que atiende al ciudadano, el hospital, que se quiebre porque no le están pagando?”, preguntó retóricamente.
6. Se agilizó la compra de tierras, sin expropiación exprés
La apuesta del gobierno Petro por acelerar la compra de tierras para dárselas a los campesinos y las víctimas del conflicto, generó alertas en el debate.
Dos artículos sobre el tema venían siendo aprobados sin novedades, pero a última hora Petro y su nueva ministra de Agricultura, Jhenifer Mojica, trataron de voltear el tema.
La primera movida fue la semana pasada. El gobierno buscó meter en la ponencia, fuera de los tiempos establecidos, un artículo que permitiría al Estado comprar predios incluso si el propietario se niega, saltándose las garantías que están en la ley 160 de 1994 para una expropiación legal, bajo la figura de que que las tierras serían de “utilidad pública e interés social para la reforma agraria”.
Lo que en el Congreso se leyó como una idea de expropiación exprés. El artículo generó resistencia, no entró en la ponencia y ni siquiera se debatió porque la exministra Ceclilia López dijo que no lo apoyaba.
Ante eso, Petro rompió la coalición de gobierno y sacó a López.
La segunda movida se dio en los debates de esta semana. La ministra Mojica pidió derogar unos artículos de un decreto de 2017 (el 902) que adopta medidas para el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras. Al quitar esa norma, según Mojica, se podrían hacer las formalizaciones y titulaciones y la intervención de tierras más rápido.
Pero desde la Alianza Verde, La U, conservadores y la oposición rechazaron la propuesta advirtiendo que eso generaría inestabilidad jurídica para los privados. “Desaparecen las garantías de la propiedad privada”, reclamó el senador conservador Cepeda. Ante eso, esa propuesta de Mojica también se cayó.
Los dos artículos que ya venían concertados para facilitar la compra de tierras sí se mantuvieron. Ahí el gobierno tuvo un pequeño triunfo porque logró ampliar la capacidad de la Agencia Nacional de Tierras, ANT, para acelerar la compra voluntaria de tierras.
“Se le da un espaldarazo a la reforma agraria solicitada por el presidente Petro recientemente. Este artículo va a facilitar procesos de avalúo, de saneamiento de bienes, con el ánimo de superar obstáculos por falta de información de las tierras. A la fecha tenemos 1.200 ofertas de ventas voluntarias que han llegado a la ANT”, dijo Mojica al destacar la aprobación de esos puntos.
7. Se concretó la mermelada para los liberales en Positiva
La aseguradora estatal Positiva Seguros, que ya se convirtió en un fortín burocrático del partido Liberal, salió ganadora en el PND.
Como reveló La Silla, desde el primer debate del PND el presidente de Positiva, el exrepresentante liberal José Luis Correa, logró, a través de la bancada, que incluyeran en la ponencia un artículo que obliga a todas las entidades y corporaciones públicas del país a afiliarse a la aseguradora para cubrir sus riesgos laborales, las llamadas ARL.
Aunque es una empresa estatal, Positiva solo tiene el dominio del 62 por ciento de los afiliados a ARL en entidades públicas porque otros actores del mercado como Sura, Colpatria, Alfa o Seguros Bolívar le han quitado mercado.
Cuando el artículo llegó a plenarias para segundo debate senadores del Centro Democrático como Paloma Valencia o Ciro Ramírez buscaron hundirlo. Recogieron las críticas que hizo Fasecolda, el gremio de las aseguradoras, señalando que eso era violar la libre competencia y fomentar la creación de monopolios.
Al final, las plenarias aprobaron sin lío el artículo de Positiva. Solo hicieron una modificación para dar un periodo de transición y permitir que las entidades públicas que se encuentran actualmente afiliadas a administradoras de riesgos laborales de carácter privado podrán mantener esa vinculación hasta tanto se complete el plazo de los contratos celebrados. Vencido el plazo contractual, todas las entidades y corporaciones públicas deberán afiliarse a la administradora de riesgos laborales pública
Este plumazo del PND le permitiría a Positiva ganarse a unos 300.000 afiliados a riesgos laborales nuevos, que le representaría unos 160.000 millones de pesos de ingreso anuales. Así, le podría recortar terreno a Sura que lidera el ránking con más afiliados.
Durante el trámite de aprobación del PND, en Positiva Seguro fueron nombrando a cuotas de congresistas liberales.
8. Al registrador Vega le quitaron la chequera del CNE
Un artículo nuevo que no se discutió mucho y se aprobó en bloque, le quitó poder al registrador nacional Alexander Vega.
Hasta ahora, el presupuesto del Consejo Nacional Electoral, CNE, estaba al mando de la Registraduría. Es decir, cualquier nombramiento, contrato o ejecución de gastos, debía pasar primero por manos del registrador.
Para los magistrados del CNE esa situación era un desgaste administrativo y una señal de sumisión al registrador.
Por eso, esta semana en el último debate del PND, dos magistrados, la presidenta Fabiola Márquez (Pacto Histórico) y Altus Baquero (Liberal), se movieron a la sombra para quitarle ese poder a Vega y establecer que, de ahora en adelante, el presupuesto y funcionamiento del CNE será autónomo.
Solo tuvieron que pedir el cambio en la redacción de las leyes que rigen el presupuesto nacional. Para pasar de “incluirá el de la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral” a separarlo con una coma que hace toda la diferencia porque la deja como una entidad autónoma: “la Registraduría Nacional del Estado Civil, el Consejo Nacional Electoral”.
Además de eso, lograron que en el PND se establezca que el manejo de la plata del CNE quedará en manos del presidente.
Este año electoral el CNE tuvo un presupuesto de 90 mil millones de pesos. El otro será de unos 60 mil millones de pesos. Este CNE logró quitarle ese poder al registrador Vega, entre otras cosas, porque es más cercano al Gobierno.
9. Para Bogotá se aprobó la intervención al San Juan de Dios, pero se frenó el metro subterráneo
El presidente logró la aprobación de dos artículos que tocan dos íconos de Bogotá: el hospital San Juan de Dios y el metro.
Sobre el hospital consiguió el aval para tener facultades extraordinarias que le permitan adquirir la infraestructura y luego crear una entidad que lo ponga a funcionar. Es el cumplimiento de una promesa de campaña y un viejo anhelo del presidente.
El San Juan es tan crucial para Petro que por él ha cazado peleas con aliados. Por ejemplo, en 2020 anunció una denuncia penal contra la alcaldesa, Claudia López, por su decisión de tumbar un edificio del San Juan de Dios.
Sobre el metro, en la ponencia del segundo debate apareció un artículo que causó molestia entre algunos congresistas de Bogotá. Fue visto como la manera de Petro de imponer su idea de que el otro debe ser subterráneo y no elevado como ya está contratado.
El artículo señalaba que en proyectos férreos la Nación podía “cofinanciar dentro del Marco Fiscal de Mediano Plazo un monto superior al setenta por ciento (70%) de los costos asociados a soterrar los proyectos en los que la evaluación costo beneficio establezca esta como la mejor alternativa”.
La palabra soterrar y el condicionamiento de la financiación fueron Troya. En el Senado, ante la amenaza de hundir el artículo, el ministro de Hacienda, Ricardo Bonilla, se comprometió a quitar la palabra soterrado. Dijo que la apuesta es financiar cualquier proyecto férreo en el país, como el de Medellín. Así logró que pasara.
En Cámara el artículo pasó como lo pedía el gobierno originalmente.
Sin embargo, en la conciliación, de la que hicieron parte tres congresistas de Bogotá (Angélica Lozano, Olga Lucía Velásquez y María del Mar Pizarro) se decidió acoger el texto aprobado en el Senado.
10. El movimiento indígena logró que se respetaran los acuerdos de la consulta previa
Desde hace 12 años, el gobierno de turno debe llevar los temas relacionados con los grupos indígenas que busque incluir dentro del PND a una consulta previa. Así lo hizo el de Petro desde septiembre hasta febrero. Ahí se acordó avanzar en la reglamentación de la Ley 70, que regula los territorios colectivos de afros, por ejemplo. También se creó un fondo para comunidades indígenas.
Sin embargo, cuando el Plan llegó al Congreso algunos puntos fueron cambiados. Eso desató la reacción de varias organizaciones indígenas, articuladas bajo la Mesa Permanente de Concertación Indígena, que incluye a organizaciones como la Onic y la Cric. Los indígenas organizaron a sus guardias y viajaron a Bogotá, en una movilización alrededor del Congreso que generó un álgido debate público y acompañó el trámite final del PND.
Al final, los acuerdos de consulta previa fueron respetados, y el movimiento indígena cobró una victoria legislativa tras su movilización.
