Varios países de Europa y Asia han gravado con impuestos las ganancias extraordinarias de las empresas de gas y petróleo que se generan cuando los precios están altos. Esas experiencias son claves ahora que el Gobierno colombiano plantea el mismo impuesto en la reforma tributaria, donde es una fuente de casi un cuarto de los 25 billones de pesos de ingreso.
La evidencia internacional sobre las bondades del impuesto son mixtas. Pero, incluso sin un veredicto definitivo, este tipo de impuesto se puso de moda y se ha aprobado en muchos países a raíz del incremento de precios de materias primas causado por la guerra en Ucrania.
Lo que ocurre en el mundo
Los impuestos a las ganancias extraordinarias (o windfall taxes en inglés) se imponen a las empresas que tuvieron la suerte de beneficiarse de un evento inesperado del que no eran responsables. Se empezaron a implementar sobre las empresas que vendían armas durante las guerras mundiales. Y, de tanto en tanto, se aplican en diversos países a las entidades financieras cuando las tasas de interés están altas. En tiempos más recientes, se pusieron sobre la mesa durante el covid para las farmacéuticas.
En 1980 se impuso un impuesto de este tipo al sector petrolero estadounidense, a raíz de la disminución de la producción acordada en la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP). Los resultados en términos de recaudo y producción fueron pobres: en los 8 años subsiguientes se recaudó un 20% de lo originalmente proyectado, y se redujo la producción doméstica en favor del crudo importado, según un reporte del Congressional Research Service (CRS) de Estados Unidos.
En este año, por circunstancias distintas asociadas principalmente con la invasión rusa a Ucrania, las empresas de hidrocarburos vuelven a tener una período de extraordinaria bonanza. Por ejemplo, en Reino Unido, la empresa de petróleo y gas BP reportó sus ganancias trimestrales más altas en 14 años: 6.900 millones de libras entre abril y junio. Y Shell también llegó a un máximo de 10 mil millones de libras en ese período.
Como ese panorama se repite en varios países de Europa y Asia, ha crecido un consenso internacional para aumentar los impuestos a esa bonanza de las empresas energéticas y usar el recaudo como ayudas a las población, afectada por el aumento en el costo de vida. Incluso, el secretario general de Naciones Unidas, Antonio Guterres, ha instado a que los países graven “esos beneficios excesivos y a utilizar los fondos para apoyar a las personas más vulnerables en estos tiempos difíciles”.
Europa: En mayo, el Gobierno británico introdujo un impuesto de 25% para las ganancias extraordinarias de las empresas de petróleo y gas, que ya pagan una tasa de 40%. Pero también introdujo una deducción tributaria para fomentar la inversión.
En mayo se anunció en Italia que empresas productoras de gas, electricidad y petróleo debían pagar un impuesto de 25% en dos pagos sobre los beneficios extraordinarios que tuvieron entre octubre y abril. En Grecia el impuesto será de 90% a las ganancias de las empresas domésticas de electricidad, y en España se espera que desde 2023 todas las energéticas con ingresos por encima de los 1.000 millones de euros aporten el 1,2% de su facturación.
Asia: en Malasia, se han aprobado modificaciones recientes para extender en el tiempo la posibilidad de imponer este tipo de impuestos extraordinarias al sector energético, y en julio el Gobierno de India anunció un impuesto a la producción nacional de crudo, a la exportación de gasolina, diesel y combustible de turbina de aviación (ATF).
Latinoamérica: Argentina anunció en junio que presentaría al Congreso un proyecto de impuesto a la renta inesperada de 15% para las empresas con ganancias mayores a 1000 millones que exhibieran “un margen de ganancias superior al 10% o un aumento del margen de ganancias en relación al año anterior de al menos 20%”. El presidente Alberto Fernández justificó esta medida afirmando que el hecho de que la guerra ponga a millones de seres humanos en riesgo mientras muy pocos se enriquecen es una “inmoralidad e indecencia que no podemos permitir desde la política y desde el manejo del Estado”.
Lo que pasa en Colombia
El objetivo de la propuesta del gobierno con ese punto era recaudar $7 billones, (0,48% del PIB). Ahora, sin el oro, que anunció el ministro de Hacienda José Antonio Ocampo que sale de la propuesta original, será un poco menos. La reforma indica que “esta medida, además de permitir destinar mayores recursos de gasto para la población más vulnerable, ayudaría al país a insertarse más rápidamente en el proceso de transición energética”.
El impuesto se aplica sobre un porcentaje del valor de las exportaciones mensuales cuando el precio promedio internacional de esos productos supere un umbral definido por el Gobierno. Se cobraría un 10 por ciento a las ganancias de exportaciones por encima del precio base de 48 dólares por barril para el petróleo y de 87 dólares por tonelada para el carbón, que se construyeron con base en promedios históricos.
El precio del petróleo de referencia WTI ha pasado de 75,3 dólares en enero de 2022 a más de 105,9 dólares en junio. Hoy se mantiene en niveles por encima de los 90 dólares. El precio del carbón, por su parte, está por encima de los 400 dólares por tonelada, los más altos en más de dos décadas.
El impuesto viene con la idea de aprovechar los altos beneficios de empresas del sector. Por ejemplo, Ecopetrol tuvo tan sólo en el primer semestre de 2022 ganancias superiores a los $17 billones, mientras que en todo el 2021 llegaron a los $16 billones. En Colombia el sector minero también ha tenido unos resultados favorables por los altos precios. En junio de 2022, según el DANE, las exportaciones de combustibles (principalmente el carbón y el petróleo) aumentaron un 107,5% frente al mismo mes de 2021.
Una nota del Fondo Monetario Internacional (FMI) estima que el efecto para Colombia del incremento en los precios del gas, el carbón y el crudo ha representado un beneficio de 3,5% del PIB para los productores, de 2% para el gobierno y solo una pérdida de 0,6% para los consumidores.
Las lecciones para Colombia
Riesgo de desincentivos a la inversión
El reporte del equipo de investigadores del Congreso de Estados Unidos, basado en lo que pasó en 1980, advierte que un impuesto a las ganancias extraordinarias de la producción de petróleo “podría reducir la producción doméstica e incrementar la demanda por crudo importado”, dado que el impuesto supone un aumento en el costo de producción.
En el caso de Colombia, el objetivo de la propuesta es que suceda lo contrario: que se grave la exportación para desincentivarla y que se venda en el mercado interno. “Este impuesto contribuye a incentivar inversiones extranjeras en sectores productivos diferentes al de petróleo y minería”, se lee en la reforma.
La medida, para Francisco Lloreda, presidente de la Asociación Colombiana del Petróleo, presenta cinco problemas: “grava el ingreso y no la renta, castiga por igual proyectos rentables y los que no lo son, fija un umbral de precios altos absurdamente bajo, olvida que las empresas ya pagan por precios altos unos derechos a la ANH, y castiga en especial a empresas privadas pues estas exportan casi el 100% de su producción”. En la misma línea, Ecopetrol, empresa del Estado, le ha pedido al Gobierno, su principal accionista, que aumente el precio umbral para aplicar el impuesto, de 48 dólares a entre 65 y 70 dólares por barril.
Una opción para el Gobierno es que la propuesta deje de gravar las exportaciones, y se vuelva una sobretasa a la renta. La nota del Fondo Monetario Internacional recomienda que los impuestos sean con base en la renta y no solo en los ingresos, “ya que esto puede ser inflacionario y es más probable que reduzca la inversión”, y podrían trasladarse mayores precios a los consumidores. Eso, sin embargo, reduciría sustancialmente lo que se logre recaudar y abriría un hueco en la proyección de Ocampo.
Wood Mackenzie, una consultora en temas energéticos, opina que si los gravámenes de este tipo son sobre la renta, y no sobre el ingreso, “no haría que ningún proyecto nuevo fuera antieconómico ni resultara en el cierre prematuro de ninguna operación existente”.
Posible inestabilidad del recaudo
Otro punto por el que el FMI pide cautela sobre este tipo de impuestos es por la incertidumbre: “los inversores prefieren un régimen fiscal estable y predecible sobre el riesgo de futuros impuestos temporales cuando los precios suben”, dice el documento.
“No es prudente desde el punto de vista fiscal pensar que el Gobierno va a tener como ingreso permanente ese ingreso a las exportaciones por la volatilidad de los mercados”, dijo en entrevista con La FM el director de Fedesarrollo, Luis Fernando Mejía, quien propone que ese impuesto sea transitorio.
Una muestra de esa inestabilidad parece estar viviendo India. Solo 20 días después de introducir el impuesto a las ganancias extraordinarias del sector energético, tuvo que reducir su valor debido a la caída en los precios. Y días después hizo nuevos cambios basados en las fluctuaciones de los precios.La medida si parece haber incidido en que en la India se hayan reducido las exportaciones.
Según Mauricio Reina, investigador de Fedesarrollo, los objetivos de recaudo y el de transición energética son contradictorios: “Si soy exitoso reduciendo las exportaciones de esos productos, no soy exitoso recogiendo los 7 billones a mediano plazo”, le dijo a La Silla.
Para sus objetivos ambiciosos de recaudo y gasto social, el Gobierno tendrá que considerar que la bonanza de los precios de combustibles fósiles podría esfumarse tan rápido como llegó.
Doble filo en el impulso a la transición energética
Según el Ministerio de Hacienda, uno de los objetivos de la propuesta es “corregir externalidades negativas sobre el medio ambiente” y “contribuir a la transición energética”. El Gobierno cita una investigación de 2012 en China que muestra que los impuestos a las exportaciones impulsaron una reducción en 3,8% en las emisiones de CO2.
El doctor en economía ambiental Juan Camilo Cárdenas, profesor titular de economía en la Universidad de Massachusetts, opina que en general la propuesta va en la dirección correcta porque garantiza la rentabilidad del productor al tiempo que se recaudan recursos importantes. “Lo que no me queda claro es si ese impuesto puede incentivar la transición para descarbonizar la economía colombiana, a menos que esos recursos recaudados se usaran en buena medida para apoyar la transición misma y con un enfoque social redistributivo”, según le dijo a La Silla.
El caso inglés es diciente. Allá el impuesto extraordinario estuvo acompañado de una deducción de hasta el 80% por nuevas inversiones, no en energías renovables, sino en producción de combustibles fósiles. Eso “no proporcionará seguridad energética, aumentará aún más las facturas y echará combustible a toda la crisis climática”, cuestionó Ami McCarthy, activista político de Greenpeace Reino Unido.
El investigador Mauricio Reina, le dijo a La Silla que dado que Colombia importa más de lo que exporta es “muy kamikaze pretender que se va a sacrificar la principal fuente de exportaciones sin tener desarrollada una oferta exportable alternativa”. Y concluye: “somos demasiados chiquitos en el mundo de la contaminación como para sacrificarnos sin lograr nada”.
