En el caso de la adición a la concesión que lideraba Odebrecht, muchas cosas siguen en duda.
El escándalo de Odebrecht en Colombia se centra en dos sobornos. Uno cometido durante el gobierno de Álvaro Uribe para que el consorcio que lideraba se quedara con una concesión en la Ruta del Sol, y otro durante el gobierno de Juan Manuel Santos para que ese contrato tuviera una adición. En el primero, el funcionario que adjudicó la obra aceptó el soborno, pero en el segundo el único capturado es un privado que no aceptó los cargos. Por eso, ese caso sigue siendo confuso.
Esto es lo que ya está claro y algunos de los interrogantes que siguen abiertos:
Lo que está claro
Odebrecht había empezado a buscar la adición cuando era ministro de Transporte Miguel Peñaloza.
El trámite de la adición empezó el 15 de junio de 2012, cuando Miguel Peñaloza llevaba un mes como ministro de Transporte de Santos.
Ese día, la Concesionaria Ruta del Sol SAS (en la que Odebrecht tiene el 62,01 por ciento de las acciones; el Grupo Aval, a través de Episol, con el 33 por ciento; y los hermanos Solarte, con CSS, el 4,99 por ciento) le pidió oficialmente a la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) que estudiara adicionar al contrato la carretera entre Puerto Berrío y Cisneros, en Antioquia.
Un mes después, el 13 de julio, el director de la ANI, Luis Fernando Andrade, le respondió que esa vía no se podía adicionar porque estaba en los proyectos de Autopistas de la Prosperidad, que ya estaban en proceso de ser estructurados y luego licitados.
Pero también dijo que “de acuerdo con la reunión sostenida en la Presidencia de la Agencia”, le pedía proponer una iniciativa para mejorar o rehabilitar la carretera entre Ocaña (Norte de Santander) y Gamarra (en Cesar y sobre el río Magdalena).
Ese mismo día, la Concesionaria dijo que sí le interesaba y se puso a trabajar.
Según supo La Silla, Odebrecht ya había buscado adicionar la carretera de Puerto Berrío a su concesión antes de la llegada de Peñaloza al Ministerio, pero nunca hizo la solicitud formal ante la ANI.
Para ese momento, Peñaloza ya había aparecido en un episodio previo con Odebrecht: a fines de 2010, el Nuevo Herald de Miami reveló la grabación de una conversación de fines de 2009, días antes de la adjudicación de la Ruta del Sol que ganaron Odebrecht y sus socios, entre el entonces viceministro Gabriel García (quien ya aceptó que recibió 6,5 millones de dólares en soborno por esa licitación) y Miguel Nule.
En ella, García le decía a Nule que Peñaloza (quien para la época de la adjudicación era Alto consejero para las regiones de Álvaro Uribe) quería incidir en la licitación sacando a los Nule, lo que habría favorecido justamente a Odebrecht y sus socios.
Nule aceptó que la grabación era real, de una reunión entre él y García a inicios de diciembre de 2009. Sin embargo, tanto Peñaloza como García le dijeron a Noticias Uno, al día siguiente de la revelación de El Nuevo Herald, que nunca existieron esas presiones, con lo que le bajaron el tono a la polémica.
En todo caso, Peñaloza renunció en agosto, después de que dos columnas de Daniel Coronell en Semana mostraron que una empresa familiar de Peñaloza había recibido decenas de contratos de varias entidades del Estado, lo que terminó tumbándolo.
La adición se demoró en la ANI y se destrabó en plena campaña de 2014
Desde que la ANI le propuso a la Concesionaria ver si podía hacer algo en la transversal Ocaña – Gamarra, y el momento en que firmaron la modificación al contrato de concesión de la Ruta del Sol para adicionar esa obra, pasaron 20 meses.
En ese período hubo un tire y afloje entre la ANI y la Concesionaria.
Entre conceptos del interventor de la concesión y ajustes a la propuesta para tener en cuenta que ya había un contrato del Invías que incluía estudios y diseños para una parte de la transversal (entre Aguachica y Ocaña), se fueron los meses de julio a abril de 2013.
Además, el 21 de enero de 2013 la vicepresidencia jurídica de la ANI dijo que sí era legal hacer esa adición siempre y cuando las obras tuvieran relación técnica con la concesión.
En abril de 2013 la Concesionaria presentó la propuesta ajustada; el 10 de julio, la propuesta económica para hacer los estudios y diseños de la transversal, entre Aguachica y Gamarra; y el 13 de ese mes firmó con la ANI el otrosí (modificación) al contrato de concesión para que los hiciera. La ANI acordó pagarle casi 3.200 millones de pesos por esos estudios.
Fue en ese momento en el que apareció Otto Nicolás Bula en las oficinas de Odebrecht, según la declaración ante la justicia de Estados Unidos del ex director de Odebrecht en Colombia, Eleuberto Martorelli, que reveló Semana.com.
“Teniendo la información de que la compañía estaba próxima a firmar el otrosí 3 para los estudios del tramo Ocaña-Gamarra, me informó que podría viabilizar un otrosí mediante el cual la ANI cedería la construcción y el mantenimiento de ese tramo para la concesionaria sin la necesidad de que el proyecto fuera licitado, conforme lo permitía el contrato de concesión“, dijo Martorelli.
Entre diciembre de ese año, cuando arrancaban las campañas al Congreso, y marzo de 2014, mes de las elecciones al Congreso, la Concesionaria logró ponerse de acuerdo con la interventoría en los montos máximos que podría cobrar por construir y luego operar la transversal.
Según una alta fuente del Gobierno conocedora del proceso, en esas negociaciones se logró que la Concesionaria redujera la plata que quería cobrar de más de 1,3 billones a 676 mil millones de pesos.
Y el 14 de marzo, 5 días después de las elecciones al Congreso y dos meses antes de la primera vuelta de la campaña de reelección, se firmó el otro sí en el que quedó adicionada la transversal.
En la aprobación de la adición participaron varias personas
Para hacer la adición y luego poderla aplicar intervinieron, formalmente, varios altos funcionarios del Gobierno Santos.
Primero, el 13 de marzo de 2014 el comité asesor de asuntos contractuales de la ANI, con Luis Fernando Andrade; su vicepresidente de Gestión contractual, Andrés Figueredo Serpa; el de Planeación, Camilo Mendoza Rozo; y el jurídico, Héctor Jaime Pinilla, hicieron una reunión extraordinaria para debatir la adición y otra modificación en la concesión Bogotá – Villavicencio. Aprobaron las dos.
Al día siguiente, Andrade firmó el otrosí, pero como éste incluía modificar las vigencias futuras de la concesión de la Ruta del Sol, se necesitaban aprobaciones del Ministerio de Hacienda (por una eventual compensación debida por cambios en los valores del contrato); del de Transporte (por cambios en los peajes de la Ruta del Sol); y del Confis y el Conpes (para modificar unas vigencias futuras de la concesión).
Todo eso se hizo: en los meses siguientes, en plena campaña presidencial, la ministra de Transporte Cecilia Álvarez-Correa (a quien la Fiscalía llamó a entrevista por este tema) y el de Hacienda Mauricio Cárdenas sacaron adelante lo que les tocaba; el 5 de junio, 10 días antes de la segunda vuelta presidencial, el Confis autorizó el cambio en las vigencias futuras; el 12 de agosto, justo después de la posesión de Santos en su segundo período, esos dos ministerios le pidieron a Planeación Nacional sacar un documento Conpes aprobando ese cambio de vigencias; y el 2 de octubre salió ese documento con la aprobación de todo el gabinete.
Con eso, la adición quedó finalmente lista.
Con la adición mejoraron las condiciones del contrato de la Ruta del Sol
La adición, además de la obra de la Transversal, cambió dos elementos centrales de la estructura financiera de la concesión, con el argumento de que así habría dinero para pagar la Transversal. Al hacerlo, mejoraron las condiciones de la concesión.
El primer cambio fue aumentar en 15 por ciento el valor de los peajes de la concesionaria, con aumentos anuales del 3 por ciento, adicionales a los programados en el contrato inicial. De esa manera mejoró el flujo de caja de la Concesionaria.
El segundo cambio fue anticipar la plata que el Estado le iba a dar en el 2024 y el 2025, para aumentar las de los años 2016, 2017 y 2018. Es decir, el Estado se comprometió a pagarle antes pero terminar antes sus aportes.
El ex director de Odebrecht en Colombia, Eleuberto Martorelli dijo que contratron a Bula justamente para que se incluyeran condiciones económicas para hacer viable el proyecto, como las de arriba, la creación de dos nuevos peajes en la transversal y un valor mínimo garantizado de éstos.
La adición fue atípica
La adición fue totalmente atípica porque uno de los cambios más sustanciales de la política de infraestructura de Santos fue limitar las adiciones a las concesiones, y una de las banderas de Andrade fue limitar los llamados progresivos (adiciones a las que tenían derecho las concesiones al lograr ciertos hitos en tráfico) de las concesiones otorgadas por el gobierno Uribe.
Aunque la ANI ha aceptado adiciones y modificaciones en otros proyectos, son mucho menores, como incluir una variante a una población.
Además la adición fue tan grande que la ANI luego la incluyó entre las carreteras de la primera ola de concesiones de 4G, lo que da una idea de su tamaño.
La carretera de la adición pasa por municipios de alcaldes del representante Ape Cuello
El representante conservador Ape Cuello apareció mencionado en este escándalo por el ex director de Odebrecht en Colombia Eleuberto Martorelli, quien dijo que era uno de los tres congresistas que se habrían reunido con él para hablar sobre la adición. Cuello lo negó de tajo y dijo que ni siquiera conoce a Martorelli.
La Fiscalía lo que ha dicho hasta ahora es que no hay responsabilidad de los congresistas dentro de los que está Cuello.
En todo caso, la Transversal pasa por los municipios de Río de Oro, Aguachica y Gamarra en Cesar. Los dos primeros tenían en la época alcaldes de la cuerda del representante Cuello y el tercero, uno de su aliado, el exgobernador Luis Alberto Monsalvo Gnecco.
El entonces alcalde de Río de Oro, Manuel Rodolfo Márquez, es tan cercano a Cuello que hoy es su cuota como Secretario de Gobierno del Cesar.
Tener personas cercanas como alcaldes de estos municipios es clave cuando se desarrollan proyectos como este porque ellos pueden incidir en la toma de algunas decisiones o facilitar temas como la venta de predios, instalación de peajes o desvíos de la carretera, como nos detalló un congresista.
La adición quedó lista antes de que Vargas manejara la infraestructura
El vicepresidente Germán Vargas Lleras ha manejado el sector de la infraestructura desde que se posesionó el 7 de agosto de 2014. Cuando él asumió el cargo, la polémica adición ya estaba lista e incluso tenía el aval del Confis, por lo que no tendría ninguna responsabilidad en este escándalo.
Bula financió la campaña del primo del Ñoño Elías a la alcaldía de Sahagún en 2011
Según el reporte oficial de financiación de la campaña de Carlos Elías a la alcaldía de Sahagún, en octubre de 2011, Otto Nicolás Bula le donó 30 millones de pesos.
Elías es primo y fue el candidato del senador Bernardo ‘Ñoño’ Elías, quien fue uno de los tres congresistas con quienes el ex director de Odebrecht en Colombia, Eleuberto Martorelli, dijo que se reunió para hablar sobre la adición, según una declaración de Martorelli en Estados Unidos que reveló ayer la Fiscalía en la audiencia de imputación de cargos a Bula.
Elías niega públicamente ese encuentro y ayer la Fiscalía dijo que no ha establecido ninguna responsabilidad de los congresistas con los hechos, y que Martorelli dijo que no les había hecho pagos.
Las preguntas
¿Cuál era la capacidad de incidir de Otto Bula?
Aunque Otto Bula ha sido presentado en medios como ex senador liberal que había sido segundo renglón de Mario Uribe (el primo y heredero político de Álvaro Uribe que terminó condenado por parapolítica), el rol en el que aparece mencionado en este escándalo muestra que si fue sobornado era para influir en el gobierno Santos y entre 2013 y 2014, años después de su paso en el Congreso y cuando Uribe ya no tiene poder.
Por lo cual sigue siendo una incógnita en qué y sobre quién radicaba su influencia, que según la declración de Martorelli se daba a través de congresistas.
¿A quién le habría pagado Bula?
Aunque Bula fue capturado por haber recibido 4,6 millones de dólares de Odebrecht, no era funcionario público y por lo tanto tenía que repartir ese dinero ya convertido en sobornos a personas que sí lo fueran, para que se tratara de los pagos ilícitos que la empresa aceptó que hizo.
Por eso la Fiscalía lo capturó por cohecho por dar u ofrecer (es decir, el lado de quien soborna a un funcionario) y enriquecimiento ilícito (por presuntamente haberse quedado con parte de esa plata gracias al cohecho).
Según las declaraciones de Martorelli, lo que Bula les ofreció fueron sus relaciones con políticos, especialmente congresistas, que tenían la capacidad de presionar en la ANI, los ministerios de Transporte y Hacienda y Planeación Nacional.
¿Por qué la ANI aceptó esa adición?
La ANI ha aceptado pocas adiciones, porque uno de sus lineamientos ha sido sacar adelante licitaciones o concursos, y así evitar los problemas que han producido las adiciones sin tope que otorgaron los gobiernos anteriores a las vías concesionadas. Además, al licitar ha buscado ampliar el mercado de constructores y concesionarios, para así aumentar la competencia y lograr ahorros para el Estado.
Como escribió el mismo Andrade en la página de la ANI en 2015, “el Gobierno está de acuerdo con que el mecanismo de las adiciones se use, pero bajo límites razonables (…) deben recuperar su finalidad, no pueden ser agregados casuales a los contratos, deben ser para superar lo imprevisible.”
Con ese lineamiento general, es muy llamativo que se hubiera adicionado a la concesión una carretera que no era necesaria para “superar lo imprevisible”, que costó más o menos una cuarta parte de la concesión inicial y que por lo tanto podría haber sido licitada por aparte. Sobre todo porque los argumentos que dio Andrade para hacerlo a finales de diciembre (que así no fue necesario conseguir más recursos fiscales proque se sacaron de la concesión de Ruta del Sol y que así se arrancó más rápido) se podrían aplicar a otras adiciones.
¿Los debates contra Cárdenas por otros motivos fueron presión para la adición?
Según la declaración de Martorelli, Bula les demostró su gestión porque entre agosto y octubre de 2013 Cárdenas fue citado a al menos seis debates de control político en las comisiones tercera, cuarta y sexta del Congreso, con lo que estaba claro que estaba logrando su oferta de presionarlo “para darle celeridad al otrosí que viabilizaría el proyecto Ocaña-Gamarra”.
Además, dijo que en una “en una de esas reuniones de trabajo ocurridas en la ANI, el presidente de la Agencia, Luis Fernando Andrade Moreno, me pidió que no hubiese más presión de los parlamentarios para realizar el proyecto. Esto demostraba que Otto Bula estaba actuando con los agentes políticos”.
Al revisar los reportes de debates de control político en Congreso Visible, encontramos que en esos meses de los que habló Martorelli Cárdenas estuvo citado a cinco en el Senado y cuatro en la Cámara.
De ellos dos fueron por temas de transporte, uno en la comisión sexta del Senado sobre la creación de la Agencia Nacional de Seguridad Vial (que estaba empujando la ministra Álvarez – Correa y a la que Cárdenas se oponía) y otro en la comisión sexta de Cámara sobre los proyectos de infraestructura vías terciarias y nacionales contratados por el Ministerio de Transporte.
Lo más curioso es que ninguno de esos debates fue citado por los congresistas mencionados hasta ahora en el escándalo (los senadores de La U José David Name y ‘Ñoño’ Elías, el representante liberal Alejandro Carlos Chacón y el conservador Ape Cuello).
En total, 12 representantes y 7 senadores, de 7 partidos distintos, convocaron a Cárdenas a debates en esos meses.
Así que no solo es improbable que citar a un ministro a debates de control político produzca la presión suficiente para hacer un contrato millonario con una empresa (por aburridos que sean), sino que no es clara la relación entre los debates que sí hubo y la adición.
