“Los contratos de prestación de servicios deben pasar a la historia”. Con esa frase, el presidente Gustavo Petro aseguró en octubre pasado que sí cumplirá con su promesa de campaña de volver empleados oficiales a la mayoría de contratistas del Estado.
Según el Departamento de la Función Pública, que es el equivalente a la oficina de recursos humanos del Estado, la meta de Petro es regularizar a 700 mil de los 911 mil contratistas del país a costo cero durante todo su mandato. Se trata de una propuesta titánica, en la que el Estado se convertiría en ejemplo de empleador digno.
Sin embargo, el plan que se ha trazado para cumplir la promesa está lleno de vacíos.
La Función Pública está siendo cuestionada por emitir lineamientos para iniciar la transición este año sin estar coordinada con otras entidades del Gobierno y sin tener en cuenta las condiciones técnicas y jurídicas del Estado.
Además, esta investigación de La Silla Vacía muestra que esa entidad está haciendo cálculos sin tener claros todos los costos de un empleado y las proyecciones del gasto.
En alianza con el Instituto Anticorrupción y el Observatorio Ciudadano Mi Cali Contrata Bien, La Silla analizó el comportamiento de 213.774 contratos por 3,7 billones de pesos suscritos entre 2018 y 2022 para entender qué tan posible es hacer la transición bajo las condiciones que propone el Gobierno Petro.
Se trata de la radiografía más grande realizada por observatorios ciudadanos y medios de comunicación de esta modalidad de contratación. Incluye a un departamento del Gobierno nacional: la Presidencia, un ministerio: Trabajo, un ente de control: la Procuraduría, y las alcaldías de Barranquilla, Bucaramanga, Cali, Cartagena y Medellín.
Las cifras recogidas y analizadas en esta investigación revelan que el nivel de dependencia del Estado de estos contratos hace imposible una transición a cero costo, que no está claro el número real de contratistas que podrían pasar a ser empleados, y que ni siquiera está garantizada que la vinculación de empleados públicos sea meritocrática.
Estos son los vacíos en la transición que plantea Petro.
1. No hay garantías de que la estrategia corte la adicción del Estado a prestaciones de servicios sin generar traumatismos
El Gobierno Petro ha planteado que la propuesta se puede aterrizar en los cuatro años de su mandato. Según César Manrique, el director de Función Púbica que debe ejecutar esta propuesta, será posible porque una porción grande de contratos son ‘corbatas’.
“Son verdaderos instrumentos clientelares que se usan para proteger o favorecer a un político determinado”, explica Manrique. Además, sostiene que existen labores duplicadas.
Sin embargo, el análisis de más de 200 mil contratos muestra que el nivel de penetración de la contratación por esta modalidad es mucho mayor, y el Gobierno no ha anticipado acciones para lograr una transición acelerada en 4 años. En algunas entidades, como la Alcaldía de Cali, son el 87 por ciento de la fuerza de trabajo.
Los datos fueron extraídos de las dos plataformas del Secop y se estandarizaron en una base de datos, en una dispendiosa tarea que tomó a los miembros de esta alianza tres meses. Luego fueron comparados con respuestas a derechos de petición o con información pública de cada entidad. Se establecieron categorías de análisis y comparación y posteriormente fueron analizados con esos criterios.
Al año se firman al año 911 mil contratos de prestación de servicios en el Estado, mientras que hay 611 mil empleados públicos. Es decir, por cada 10 personas que trabajan para el Estado, hay 6,7 contratistas de prestación de servicios.
Si la entidad es regional, la proporción sube a 8 de cada 10 trabajadores.
En Medellín la baja proporción se explica en que es la única alcaldía que recarga las responsabilidades de contratación de prestación de servicios en sus institutos descentralizados. En la práctica funciona como un holding de empresas estatales. De los 30 mil contratos que suscribió esa administración entre 2018 y 2022, 27 mil los firmaron los descentralizados.
En lo nacional, aunque en menor medida, la dependencia de los contratos de prestación de servicios también existe.
Mientras que en el Ministerio de Trabajo, hay un contratista por cada 4 personas de planta, en el Departamento Administrativo de Presidencia, Dapre la proporción es de 1 por cada 5.
La mayoría de esos contratistas no se encargan de actividades excepcionales, sino que terminan haciendo parte del flujo de trabajo de la respectiva administración.
En todas las alcaldías analizadas la mayoría de contratos que suscribieron están inscritos en “Servicios de Recursos Humanos”.
En las entidades nacionales también soportan una parte importante de los contratos así.
Es decir, que si se recortan esos contratos se afectaría directamente la estabilidad del Estado para ejecutar sus funciones básicas y responder a la demanda de servicios ciudadanos. La Procuraduría ya alertó por un riesgo de parálisis en el Estado si se frena en seco la contratación de prestación de servicios.
2. El Estado aún no tiene claro cuántos contratistas deberían formalizarse.
El Gobierno Petro ha planteado que la meta es formalizar el 76 por ciento de los contratos de prestación de servicios en cuatro años. Sin embargo, aún no es claro a cuántos contratistas equivalen esos contratos.
Parte del problema es que un contratista suscribe anualmente más de un contrato al año para prestar el mismo servicio en la misma entidad, por lo que el número de contratos no representa el número de contratistas.
En las cinco alcaldías analizadas la proporción de contratistas que repiten contrato puede llegar hasta el 70 por ciento anualmente.
En las entidades nacionales encontramos que entre 2018 y 2021 hasta el 48 por ciento de los contratistas repitieron contrato en la misma entidad.
Esa repetición está ligada a la duración de los contratos.
Mientras en las alcaldías la media es de 6 meses, en las entidades nacionales es de 7 meses.
Aunque la explicación oficial para que los contratos tengan un plazo tan corto es que dependen de la disponibilidad presupuestal, el comportamiento anual muestra que no necesariamente es así.
Por ejemplo, el promedio de duración más alto en entidades nacionales fue en el 2022, que fue el año de cambio de mandato. Es decir, que otra potencial explicación estaría en que el criterio de la duración de ese año pudo estar influido por la decisión de dejar contratos amarrados para reducir la maniobrabilidad del personal en el primer tramo del Gobierno que entró.
Incuso, el comportamiento en la contratación, particularmente en las alcaldías, muestra que hay picos en las elecciones. En Barranquilla la mayor cantidad de contratistas fue en 2018, cuando el clan Char se jugó la reelección de varios de sus miembros en el Congreso. En Cartagena el pico fue en 2019, año en el que varios clanes del Bolívar tenían repartida la burocracia de la Alcaldía para las locales.
El director de la Función Pública, César Manrique, le dijo a La Silla Vacía que cada entidad deberá hacer un diagnóstico propio para saber cuánto personal necesita realmente y que la expectativa es que esos estudios estén listos en abril.
Es decir, el texto de la reforma laboral, que según MinTrabajo se presentará en marzo, y que deberá incluir la estrategia completa para frenar la desmedida contratación por prestación de servicios, se formulará sin que el Estado tenga diagnosticado el problema en todas sus dimensiones.
3. Aún sin saber cuántos contratistas se formalizarán, no le saldrá gratis al Gobierno Petro
El departamento de la Función Pública ha planteado que para hacer la transición entre contratos de prestación de servicios y contratos laborales dentro del Estado se empiece a usar la figura de “plantas temporales”, una figura que existe en la ley desde 2004.
En la práctica las plantas temporales equivalen a la suscripción de contratos laborales a término fijo y el Gobierno dice que se implementarán a “costo cero”. Sin embargo, este estudio revela que aterrizarlas demandará que el Estado se meta la mano al bolsillo o que desmejore las condiciones actuales de remuneración por cada actividad.
Según cifras oficiales, un funcionario público promedio gana 2,9 millones de pesos mensuales. Pero, ese funcionario le cuesta al Estado, al menos, 52 por ciento más contando las prestaciones sociales básicas a las que tiene derecho cualquier empleado del país.
Ese es el mejor escenario. En el Estado el porcentaje de prestaciones sociales suele ser mucho mayor debido a beneficios propios del sector público y a otros aprobados tras las negociaciones de sindicatos. Por ejemplo, en Medellín hacen el cálculo sobre 63 por ciento y en Cartagena, dependiendo del cargo, las prestaciones pueden duplicar el salario.
El lío es que en la Función Pública no están haciendo cuentas teniendo esas variaciones, todas las prestaciones sociales básicas, o gastos adicionales como auxilio de transporte para los que ganen entre 1 y 2 salarios mínimos, según reconoció a La Silla Vacía su director Cesar Manrique.
“Nosotros tenemos un estudio de 36,8 por ciento”, aseguró.
El cálculo que hacen es que cada contratista de prestación de servicios paga seguridad social y tiene deducciones que suman el 22 por ciento de los honorarios. Si es contratado como empleado el Estado tendría que poner un 30 por ciento más. Eso se sacaría, según esas cuentas, de la plata que sobraría de disminuir los contratos de prestación de servicios.
“Nosotros estamos hablando de formalizar 700.000 empleos en cuatro años, estamos hablando de 200.000 contratistas menos. Y si tú lo divides, si hay una regla de tres simple compuesta de que se pagan 21 billones de pesos por los 900 mil y pico de contratos, cuánto valdrán 700.000. Eso queda más o menos como unos 16 y pico de billones de pesos. Entonces ¿Dónde está el incremento? ¿Dónde está el costo fiscal?”, explicó Manrique.
El argumento central es que sobrarían 4 billones porque no todos los contratistas de prestación de servicios se van a formalizar y encima habrá depuración para sacar a las ‘corbatas’, pero esa proyección no se ajusta a la realidad de las necesidades de contratación del Estado ni a su presupuesto.
Si solo se formalizan la mitad de los contratos de prestación de servicios de cada entidad, el costo ya sería más alto que el de todas las prestaciones de servicios que se firman anualmente. Hay casos en los que el gasto, incluso, estaría hasta tres veces por encima.
Por otro lado, si la decisión es sacar toda la carga prestacional de lo que cuestan los honorarios actuales, el resultado es que habría empleados que terminarían recibiendo mucha menos plata que la que define la escala salarial del Estado.
Así se afectaría lo que reciben en promedio contratistas en alcaldías y entidades nacionales.
Eso implicaría cambiar la ley para que el Estado pague menos por empleado, algo que solo podría aplicar para los nuevos, porque es ilegal que a un empleado le desmejoren su salario. Si escogen ese camino, lo que pasaría en la práctica es que la calidad de vida de los empleados públicos estaría por debajo del estándar actual, justo cuando la inflación está disparada.
4. La transición de la prestación de servicios arrancó con fuego amigo en el Gobierno
La transición de la contratación de prestación de servicios fue aterrizada por una circular de la Función Pública del 29 de diciembre, en plenas vacaciones. En ella se estableció que el plazo de los contratos que se suscriban este año debía ser máximo de 4 meses. Además, que en ese tiempo todas las entidades debían tener listos los estudios para que las entidades empiecen a crear “plantas temporales”.
En la práctica esto fue una emboscada para todas las entidades públicas, porque toda la planeación del gasto del 2023 ya había sido hecha. Acatar significaba que debían echar para atrás esa planeación y hacer una exprés de 4 meses para que en ese mismo tiempo hicieran estudios sobre las “plantas temporales” y las justificaran. Todo eso con proyecciones financieras que, como mencionamos arriba, son irreales.
Por eso, una vez fue emitida esa circular, el Ministerio del Trabajo y la Procuraduría le respondieron a la Función Pública que no era viable hacer la transición tal y como fue estipulada.
En el Ministerio del Trabajo dijeron que la circular causaba “extrañeza” porque omitía recomendaciones que ya se habían hecho. Incluso, dijeron que Función Pública había pasado por encima de esa cartera al estipular ese plazo de cuatro meses.
Según el MinTrabajo, el plazo de la circular “no solo dificulta la gestión administrativa de las entidades públicas sino que también impone una carga imposible de ejecutar en los tiempos que la circular establece”.
Incluso en la carta a Función Pública, que fue respaldada en su totalidad por la Procuraduría (Vea el documento), el Ministerio de Trabajo propuso modular la circular para evitar que se vulnere “la seguridad jurídica” del Estado en materia de contratación de personal.
El director de Función Pública, Cesar Manrique, respondió (Vea el documento)insistiendo en que el uso de plantas temporales no demandaría gastos adicionales para el Estado, pero no detalla cómo lo logrará si, como contamos en el punto anterior, pagar prestaciones sociales implicaría una carga adicional. El otro camino sería bajar los salarios de los empleos públicos desconociendo o modificando las escalas salariales actuales, pero tampoco detalló nada al respecto.
Además, Manrique aseguró que las entidades no necesitan contratar estudios para definir las plantas temporales que usarían porque Función Pública podrá asesorarlos.
Sin embargo, no explicó cómo ese departamento respondería en cuatro meses a asesorías en todas las entidades públicas del país. En entrevista con La Silla Vacía en diciembre pasado aseguró que cada entidad debía hacer sus estudios y que la meta era que para abril estuvieran listos: “Eso no es a ojo, es a través de unos estudios técnicos”, explicó.
De hecho, todas las alcaldías que actualmente tienen claro cuánto personal necesitan y cómo lo deben optimizar aseguraron a La Silla Vacía haber contratado estudios con universidades o especializados para tener un diagnóstico certero.
Debido a las críticas, Función Pública tuvo que moderar la circular y habilitar la posibilidad de que se suscriban contratos de prestación de servicios con más duración bajo la condición de que esté sustentada la decisión.
5. La meritocracia en las plantas temporales no está garantizada
El otro camino que ha trazado el Gobierno Petro para formalizar empleos es que todas las entidades nombren los cargos que tienen vacantes.
Normalmente hay cargos descubiertos, porque la mayoría de entidades públicas no tienen presupuesto suficiente para funcionar con toda la planta y por eso, pese a que están creados, jamás han sido ocupados.
Hasta ahora Función Pública no ha dicho por qué ahora sí habría suficiente plata para proveerlos si el criterio es que no se incrementará el gasto de personal.
Esos puestos, además, evidencian otro de los problemas dentro de los empleos públicos. Aunque deben ocuparse por concurso, es decir, con criterio meritocrático, eso no es lo que pasa en la práctica.
A las denuncias por el deficiente funcionamiento de los concursos públicos, se suma que las entidades, aprovechando ese vacío, prefieren nombrar provisionalmente los cargos, lo que significa que lo hacen a dedo. O que en su defecto, tienen clasificados los cargos para que sean de libre nombramiento y remoción, es decir, por designación del que dirige la respectiva entidad.
Ese fenómeno se presenta principalmente en las entidades nacionales.
En las “plantas temporales” pasa algo similar. La ley dice que cuando no haya una lista de elegibles por concurso la entidad que cree el cargo podrá escoger a quién lo ocupe con “un proceso de evaluación de las capacidades y competencias de los candidatos”.
Ese criterio deberá incluir “el grado de estudios, la puntuación obtenida en evaluaciones de Estado como las pruebas Icfes o Ecaes o la experiencia en el cumplimiento de funciones señaladas en el perfil de competencias”, entre otros . Sin embargo, esos criterios son tan amplios, que abren la puerta a que los nombramientos sean discrecionales, es decir, a dedo.
Manrique, el director de la Función Pública, aseguró que la garantía de que los nombramientos de plantas temporales no serían otro camino para seguir entregando cargos con criterio políticos sería “el principio constitucional de la buena fe”.
Nota:
– Consulte en este documento la metodología y todos los soportes de extracción, limpieza y clasificación de los datos en el estudio realizado por el Instituto Anticorrupción.
– Consulte en este documento la metodología y todos los soportes de extracción, limpieza y clasificación de los datos en el estudio realizado por el Observatorio Ciudadano Mi Cali Contrata Bien.
