“Si no hay un cambio, la mayoría de impuestos de los colombianos se irán a pagar intereses”, dijo el presidente Gustavo Petro hace dos días en la cumbre mundial de bancos de desarrollo que se celebró en Cartagena.
En efecto, en el presupuesto para el próximo año, el primero presentado enteramente por el gobierno de Gustavo Petro, hay un incremento de la inversión tan notable como del pago de la deuda. Esa hoja de ruta del gasto público fue radicada por el Ministro de Hacienda, Ricardo Bonilla a finales de julio en el Congreso, y en poco más de una semana empezará su debate en las comisiones económicas.
El presupuesto 2024 entra al Congreso nutrido por la aprobación de la reforma tributaria, que le da al gobierno recursos generosos para implementar un plan ambicioso de políticas sociales. Sin embargo, los rubros de ingresos que financian este nuevo gasto son bastante optimistas. Esta combinación, según expertos, pone en riesgo el cumplimiento de la regla fiscal y la estabilidad de las finanzas públicas en el próximo año.
A continuación, La Silla Vacía presenta un desglose del presupuesto, sus gastos, los ingresos y el pago de deuda.
1. La Panorámica por sectores del Presupuesto
El presupuesto refleja cuáles son las prioridades del gobierno nacional, si estas van en concordancia con sus promesas de campaña y con qué recursos las planean cumplir. En total, el monto que el MinHacienda le llevó a las comisiones económicas es de 502 billones de pesos. Para Oliver Pardo, director del Observatorio Fiscal de la Javeriana: “si asumimos que nuestro país estuviera compuesto por familias de cinco miembros, el presupuesto por hogar sería de casi 50 millones de pesos. Esto corresponde a un aumento del 9% real con respecto al presupuesto vigente del 2023.”
La mirada por sectores del presupuesto presentado por el Ministerio de Hacienda combina gastos fijos y la inversión. Es decir, da una mirada conjunta del gasto flexible y del inflexible, como los salarios y las pensiones.
Hay un incremento general en el presupuesto a cada sector. Esto se debe, en buena parte, al componente inflexible en el gasto, como los salarios de los empleados públicos, que crecerían 1,6% más el IPC en el 2024.
Al observar la repartición, la única reducción (-15,9%) se dio en la cartera de Inclusión Social y Reparación que se ejecutan sobre todo a través del Departamento para la Prosperidad Social (DPS). Esa reducción en gasto social es compensada por la adición de 10,8 billones de pesos para el nuevo sector de la Igualdad Social, que será administrado por la vicepresidenta Francia Márquez desde el Ministerio de la Igualdad.
En cuanto a los sectores con incrementos por encima del promedio se destacan Agricultura y Minas Y Energía. Ambos promotores de reformas clave para este gobierno: la reforma rural y la transición energética.
Como es usual, los sectores con mayor presupuesto son salud (61 billones) y educación (70,4 billones). Estos recursos, sin embargo, se tratan en su mayoría de gastos fijos, como el pago de salarios a maestros y las transferencias a las EPS. Por eso, los énfasis y prioridades del gobierno para el 2024 quedan mejor reflejados en el presupuesto de inversión en cada cartera.
2. La inversión: crece educación, agro, vivienda, igualdad y defensa
El 4 de septiembre, Bonilla explicó que Colombia, con un crecimiento interanual de solo 0,3% del PIB en el segundo trimestre de 2023, había entrado en un “enfriamiento económico”. Para Bonilla, ahora que la economía está a la baja, el gobierno nacional debe “impulsar una política contra cíclica” por medio del incremento del gasto público.
El presupuesto de inversión en el presupuesto refleja dónde busca hacer ese gasto adicional el gobierno Petro. El rubro de inversión aumentaría un cuantioso 32%, llegando casi a los 98 billones de pesos. Esto es casi el doble del incremento presupuestado por la pasada administración de Iván Duque en el 2023 (18,3%).
Los esfuerzos netos más notables se hacen en la nueva cartera de Igualdad y en Educación que aumenta dos billones de pesos, casi un 34%. En la cartera de salud, en cambio, se ve una pequeña caída de 200 mil millones de pesos.
Según Bonilla, el Ministerio de Hacienda –que normalmente funciona como una caja menor para el resto de los ministerios– reduciría sus ingresos a la mitad, adscribiendo los recursos directamente a las entidades.
Se destaca el crecimiento de la inversión en las reformas sociales bandera del gobierno: la cartera para inversión en trabajo crece casi un billón de pesos (21%) mientras que educación aumenta más de 2 billones (34%).
El incremento porcentual más grande del presupuesto es para la cartera de agricultura, que casi triplica su presupuesto, pasando de 3,1 a 8,4 billones de pesos, un esfuerzo que se alinea con la propuesta de compra de tierras de la reforma agraria.
Además, la cartera de Vivienda (1,3 billones), Defensa (2 billones) y TIC (1,5 billones) también entran a la discusión parlamentaria con crecimientos por encima del promedio en comparación al del año pasado.
3. Cuentas alegres en los ingresos
Para financiar este incremento en el gasto, el gobierno estima que aumentarán sus ingresos tributarios en un 18,7%, aproximadamente 41 billones de pesos. El ingreso adicional viene de la reforma tributaria y la lucha contra la evasión que adelanta la Dian –fortalecida con lo que proyectan serán 10 mil cargos nuevos– además de los cobros coactivos que espera poder hacer tras la aprobación de una ley que aún no se ha presentado en el Congreso.
Al desglosar los ingresos tributarios estimados por el Ministerio de Hacienda, se destacan los incrementos del IVA (que pone 20 billones de pesos adicionales), el impuesto al consumo, y los nuevos tributos por plásticos de un solo uso, bebidas azucaradas y comestibles ultraprocesados. Es decir, los mayores saltos frente al recaudo del año anterior vienen de impuestos que afectan a toda la población, sin distinguir su nivel de ingreso.
Sin embargo, el mayor recaudo se hace por el impuesto de renta, que pagan las empresas y las personas más ricas, que en total recaudaría 162 billones, aunque crece solo un 12%.
Además de los impuestos, el gobierno también tiene ingresos importantes de las ganancias de las empresas industriales y comerciales del sector público, como Ecopetrol, y de regalías pagadas por empresas mineras y petroleras privadas. Estos estimados son más difíciles de hacer, pues dependen de precios internacionales, pero el gobierno afirma en el proyecto del presupuesto que entrarán al menos 15,4 billones de Ecopetrol, 9,7 billones del Banco de la República, entre otros.
Sin embargo, las mayores dudas recaen sobre los 315 billones de ingresos tributarios. Casi 30 billones corresponden a estimaciones que algunos analistas consideran demasiado positivas. Por ejemplo, según los cálculos del Ministerio de Hacienda en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (Mfmp), el gobierno espera 13,6 billones de pesos adicionales por el perfeccionamiento de la capacidad de recaudo de la Dian, un valor cercano al recaudo adicional de toda la reforma tributaria de Petro.
Además, se estiman 15 billones adicionales por medio del arbitraje en litigios tributarios. Sin embargo, para Pardo, del Observatorio Fiscal de la Javeriana, “estos litigios, dependen de una ley que todavía no ha sido tramitada por el congreso, por lo cual esas proyecciones dependerían de un mecanismo legal actualmente inexistente. Además, los procesos de mejora administrativa toman tiempo y es cuestionable que la Dian logre esos resultados tan rápidamente.”
Por otro lado, la Corte Constitucional estudia tumbar un polémico artículo de la reforma tributaria sobre las regalías del sector de hidrocarburos y minería. Este señala que las empresas no pueden deducir las regalías del impuesto de renta ni podrán tratarse como costo ni gasto de una empresa. Si la Corte llegase a tumbar esta deducción, el gobierno perdería alrededor de 3 billones de pesos de recaudo, un monto clave dado su situación apretada.
La advertencia respecto a la estrechez de las cuentas ya había sido hecha por el Comité Autónomo de la Regla Fiscal (Carf). Un grupo independiente de economistas que, al analizar el presupuesto, advierten del riesgo de que, en el 2024, el gobierno incumpla la regla fiscal.
Esto sería un problema importante para las finanzas de la nación, pues podría llevar a una degradación de la calificación crediticia y encarecería lo que le cuesta endeudarse al gobierno.
4. El peso de la deuda que Duque le dejó a Petro
A pesar de la inversión histórica de Petro de 97 billones, en 2024 el gobierno tiene presupuestado pagar 98 billones en deuda. Este gobierno asume así las obligaciones de administraciones pasadas, especialmente la de Duque, que tomó préstamos del FMI para enfrentar la pandemia.
En 2024 el servicio de deuda, lo que el gobierno separa para pagar su deuda total en un año, crece el 20%, en su mayoría debido al pago de los intereses que aumentan de 42 a 55 billones (31%).
El pago de la deuda externa tiene un incremento especialmente alto. Aunque la deuda externa total se ha reducido en el último año con la apreciación del peso colombiano, su peso aumenta un 17% real en el presupuesto 2024.
La deuda externa se remonta actualmente al 55% del PIB y en el perfil de vencimientos planteado en el 2024 deberían pagarse 105 billones de pesos empezando el primer pago en febrero.
Sin embargo, Hacienda ya declaró que, en el debate legislativo de la próxima semana, propondrá extender el plazo para el pago de un tramo de deuda con un “rollover” de 10 billones. Esto consiste, básicamente, en la compra de una prórroga. Así, el ministro Bonilla busca tranquilizar a los acreedores al tiempo que salvaguarda el presupuesto de inversión.
Por el asfixiante peso de la deuda y las dudas sobre los ingresos extra, el Carf advirtió que, si bien las bases económicas del presupuesto son “realistas y consistentes”, las ambiciones del gobierno están “al límite del cumplimiento de la Regla Fiscal”.
Esto dejaría al gobierno con muy poco margen en caso de alguna eventualidad económica. Para Jorge Alberto Restrepo, profesor de Economía Pública de la Universidad Javeriana, “Nuestro país no tiene la capacidad de Estados Unidos o Europa de bien sea vender moneda que le reciban en el exterior o emitir su deuda.”
Por ende, en caso de un choque macroeconómico –como una baja en los precios del petróleo, una inflación resistente a la política pública, u otra devaluación importante en la tasa de cambio— el gobierno no tendría otra opción para financiar su gasto que endeudarse aún más.
