Quedó la zanahoria y se fue el garrote: el éxito de Asofondos en el Plan Nacional de Desarrollo

La senadora Dilian Francisca Toro fue una de las más activas en el tema pensional.

El senador Gabriel Zapata es uno de los coordinadores de ponentes del Plan de Desarrollo y lideró las discusiones sobre los temas pensionales.

En el Plan Nacional de Desarrollo presentado por el Gobierno había por lo menos cuatro modificaciones al esquema pensional que apuntaban a equilibrar un poco las cargas del sistema. Pero en el  Congreso todos ellos fueron cambiados. Asofondos logró que se eliminara lo que les era adverso y que quedara lo que beneficia a las administradoras de fondos de pensiones y cesantías.

Como el Plan Nacional de Desarrollo se ha convertido en un arbolito de Navidad al que se le cuelgan todo tipo de temas, el gobierno aprovechó para plantear algunos cambios en el sistema pensional: la eliminación de una prima que pagan los fondos de pensiones a Fogafín; el endurecimiento de requisitos para las pensiones obligatorias; el cambio en la edad para pensionarse y la unificación de la edad de jubilación entre hombres y mujeres.

Estos dos últimos temas alborotaron rápidamente el avispero y el gobierno terminó por retirarlos. Pero los otros sobrevivieron en el proyecto presentado por el Gobierno. Sin embargo, una vez el Congreso empezó a discutirlo, desapareció el punto que no le convenía a las administradoras de fondos y pensiones (AFP) y solo se salvó el que les podría ahorrar plata.

 
El garrote desaparece

Uno de los huecos del sistema de pensiones está en la posibilidad de pensionarse con una pensión obligatoria muy baja, antes de tiempo, a la vez que se cotiza para una pensión voluntaria alta. Es decir, una persona puede cotizar a la pensión obligatoria como si ganara dos salarios mínimos y paralelamente a una pensión voluntaria por más de 20 salarios mínimos.

Esta alternativa mantiene el negocio de las pensiones voluntarias, que es atractivo para las AFP porque atrae a las personas con mayores ingresos y más capacidad de ahorro. Y también es interesante para las personas adineradas porque terminan pagando menos por salud (que está amarrada a la pensión obligatoria) y porque así evitan que una parte de su plata se vaya al Fondo de Solidaridad Pensional que pagará las pensiones de quienes no ahorraron lo suficiente.

Además, estas personas pueden jubilarse anticipadamente con la pensión obligatoria, con lo que dejan de aportar al sistema. Es decir, es un mecanismo que permite que los que más ganan, paguen menos en salud y aporten menos a las pensiones de los más pobres, sin que esto implique que al final de sus vidas tengan una pensión inferior puesto que gozarán de su pensión voluntaria.

El problema de este esquema para el Gobierno es que desfinancia el sistema puesto que, en la medida en que se va la plata a las pensiones voluntarias, hay menos dinero para cubrir las pensiones de los que ganan menos de dos salarios mínimos, que son la mayoría de colombianos. Y, además, estas personas de mayores ingresos no están contribuyendo lo que podrían al sistema de salud.

El proyecto del Gobierno buscaba que los aportes en salud incluyeran todos los ingresos de la persona y que la diferencia entre la base de la pensión voluntaria y la de la obligatoria no fuera de más del doble. Con esas dos medidas el desbalance del sistema de pensiones se reducía. Pero este artículo desapareció en la ponencia para primer debate.

Sobrevive la zanahoria

El Gobierno, para endulzar ese mal trago para las AFP, incluyó dos zanahorías. La primera era limitar las posibilidades de que la gente saque sus cesantías de los fondos de pensiones y cesantías. Actualmente los trabajadores pueden retirar sus cesantías antes de retirarse de un empleo para estudiar o para comprar o arreglar sus casas.

En la práctica, una gran parte de las cesantías que consignan los empleadores todos los años en febrero, son retiradas por los trabajadores antes de que finalice el año: según El Colombiano, por ejemplo, el 1 de enero de 2011 Porvenir había entregado a los trabajadores el 94 por ciento de las cesantías que le habían consignado en febrero de 2010. Es decir, los fondos tienen la plata durante un período muy corto y esto, además, no permite que las cesantías sirvan como seguros de desempleo.

En su proyecto, el Gobierno propuso que se le diera la facultad de revisar cuándo se pueden retirar las cesantías con el fin de que “las cesantías cumplan su función de protección al desempleo”. El objetivo era limitar los casos en que los empleados las pueden retirar.

Este artículo también cambió en la ponencia para primer debate: ahora la propuesta es que los trabajadores tengan que dejar siempre como mínimo el equivalente a seis meses de cesantías. Si esto se aprueba, las AFP tendrán siempre en sus arcas más de un billón de pesos.

Y hay otra zanahoria. Actualmente, los fondos de pensiones y cesantías deben aportar un porcentaje de lo que reciben a Fogafín, el fondo encargado de asegurar la estabilidad del sistema financiero. Según el proyecto propuesto por el Gobierno, esta prima sería eliminada.

Aunque desde enero de este año Fogafín definió que esa garantía no tiene ningún costo, eliminarla sí representa un alivio para las AFP porque se aseguran que no tendrán que pagarla en el futuro, si algún Ministro de Hacienda (que es el presidente de la Junta Directiva de Fogafín) decide subir el valor de la garantía. Hasta diciembre era del 0,17 por ciento de todos los pagos de pensiones al mes. En este momento, Fogafín tiene unos 240 mil millones de pesos que recibió en el pasado por pagos de esta garantía.

De aprobarse este proyecto tal cual, esos 240 mil millones se trasladarán al Tesoro Nacional. Es decir, se los podrá gastar el Gobierno.

¿Cómo lo logró Asofondos?

Asofondos, el gremio que agrupa a las seis AFP que existen en el país, contó con cuatro ventajas que le ayudaron a que el Plan de Desarrollo haya quedado a su gusto: tuvo información desde que se radicó, logró presentar argumentos fuertes, cuenta con gran poder económico y tiene un director con bastante credibilidad y nexos con Planeación Nacional pues fue su director hasta hace cuatro años.

El principal argumento que presentó Asofondos desde las discusiones con el Departamento Nacional de Planeación es que para esos cambios se requiere una reforma pensional. Como el Plan de Desarrollo se tramita mediante un trámite expedito en el Congreso e incluye tantos temas, las discusiones son rápidas y superficiales.  De ahí la fuerza de este argumento, que además Asonfodos se encargó de presentar luego a los congresistas.

Según un alto funcionario del Gobierno, cuando presentaron el proyecto de ley del Plan, se encontraron con un Congreso que creía en el argumento de Asofondos. En el tema pensional, todos los ponentes se opusieron a los cambios propuestos, argumentando que no se debían hacer por la puerta de atrás y que se requería una reforma pensional integral y de cara al país. Es decir, retomaron el argumento del gremio que, según algunos en el Congreso, hizo lobby oficina por oficina. Lo que no queda tan claro, entonces, es por qué la lógica de ‘la reforma estructural’ funcionó para el garrote pero no para la zanahoria de las cesantías y de la prima al Fogafín.

Pero además de esta argumentación de Asofondos, tanto el Gobierno como los congresistas, calcularon el costo político de intentar cerrar el hueco de las pensiones voluntarias grandes. Como este garrote estaba dirigido a personas de altos ingresos, su aprobación habría significado quitarle una gabela a personas influyentes. Y, al parecer, decidieron no darse esa pela.

Según algunos congresistas, los principales defensores de los argumentos de Asofondos fueron el senador Gabriel Zapata y la senadora Dilian Francisca Toro. Toro es reconocida por su interés y vocería en los temas de salud, desde los cuales es relativamente sencillo pasar a los pensionales. Y Zapata, quien es uno de los coordinadores de ponentes del proyecto del Plan de Desarrollo, es reconocido por trabajar temas económicos y tributarios, lo que también lo acerca al tema pensional. Los dos retomaron las ideas de Asofondos.

Y es que el el gremio, que sólo tiene seis afiliados, es poderoso. A 31 de diciembre, esas seis administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantías manejaban unos 115 billones de pesos, equivalente a más del 80 por ciento de los ingresos del presupuesto nacional de este año, o alrededor de un 18 por ciento de todo el PIB del país.

Además, las seis AFP representan grandes grupos económicos. Porvenir, que es la más grande con un 30 por ciento de mercado, pertenece al Grupo Aval, de Luis Carlos Sarmiento Angulo; ella sola maneja seis por ciento del PIB. Protección es del Grupo Antioqueño de Empresas y tiene una cuarta parte del mercado. Los otros son parte de grandes emporios financieros internacionales: BBVA tiene Horizonte, Colpatria tiene Colfondos, el banco angloholandés ING Barings tiene ING y Skandia tiene a Skandia.

Por último, Asofondos tiene un director que conoce el Congreso, es un experto economista y fue director del Departamento Nacional de Planeación entre 2002 y 2006. Santiago Montenegro ya participó en el trámite de un Plan de Desarrollo y en la preparación de otro. Eso le da la experiencia para saber cómo se mueven esos temas en el Congreso y, por su prestigio académico, su voz es escuchada. Todo estos componentes juntos son una excelente fórmula para un lobby exitoso.