Aunque desde 2014 se ha invertido mucho en el agro, la mayor aprte del dinero se fue en subisdios o ayudas y no en bienes públicos, como dice el Acuerdo con las Farc.
Así como el escándalo del Fondo Colombia en Paz prendió las alarmas sobre cómo se están gastando los recursos del posconflicto, una investigación que hizo La Silla Vacía durante varios meses para seguirle la pista a la ejecución de los recursos del Ministerio de Agricultura e Incoder entre 2014 y 2017 muestra que el compromiso del Gobierno con el punto uno del Acuerdo de Paz ha sido reducido.
La plata se ha invertido de manera poco estratégica y por lo menos el 30 por ciento de los recursos se ha quedado en manos de intermediarios. Pero sobre todo, refleja que en el ministerio de Aurelio Iragorri – quien estuvo en esa cartera casi cuatro años – la implementación del Acuerdo de Paz nunca fue ni siquiera una preocupación.
El mismo Exministro lo reconoció a La Silla Vacía que ‘no tenía por qué cumplir el Acuerdo antes de su firma en octubre de 2016’.
En efecto, como un principio del Acuerdo con las Farc era que “nada estaba negociado hasta que todo estuviera negociado” podría alegarse que el compromiso de ejecutar el punto agrario, como todos los demás, solo arrancaría en diciembre de 2016, después de que se firmó de manera definitiva en el Teatro Colón.
Sin embargo, dado que Juan Manuel Santos siempre dijo que lo pactado con las Farc en este punto se tenía que hacer ‘con o sin acuerdo’ porque todo lo acordado en este punto no beneficiaba directamente a los guerrilleros sino a la población rural en general y que así quedó reflejado en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, La Silla Vacía decidió hacerle seguimiento a cómo se ejecutó la plata del sector agrario entre 2014 y 2017 para ver si más allá de la retórica, siguiendole la pista a la plata se puede evidenciar el compromiso del Gobierno Santos con la implementación de lo pactado en la Habana. Esta es la primera entrega de un especial retrospectivo sobre su mandato.
Nuestra conclusión a partir de evaluar la destinación presupuestal y entrevistar a 14 personas que son o fueron funcionarios del ministerio de Agricultura, consultores y contratistas del sector y expertos en temas agrarios es que en esa cartera no se tomaron en serio el desarrollo del primer punto del Acuerdo de Paz, que fue el primero en ser acordado en la Habana, en mayo de 2013.
El punto “fácil”
La implementación de la reforma rural es el punto más caro del posconflicto y el que tomará más tiempo.
Según cálculos del Alto Comisionado para la Paz, la Reforma Rural Integral representa un 85 por ciento de la inversión total exigida para la implementación del Acuerdo y costará cerca de 110 billones de pesos en un plazo de 15 años. Según los cálculos de Fedesarrollo costará incluso más,146 billones de pesos.
La Reforma Rural Integral -RRI- del punto uno del Acuerdo establece la obligación de invertir de forma integral en formalizar la propiedad rural y adjudicar tierra a quienes no tienen, aumentar la infraestructura de riego y drenaje y, ampliar el acceso a la vivienda rural y mejorar la ya existente, como condiciones para que otros gastos sean efectivos.
Este compromiso que adquirió el Gobierno en la mesa de negociación de la Habana es consistente con la recomendación central de la Misión Rural, creada por Santos en 2014 para orientar la política del agro, de que el Ministerio debía concentrar sus esfuerzos en invertir más en bienes públicos y menos en subsidios. Ocurrió lo contrario.
La inversión en el agro no siguió la ruta de la paz
El sector agrario tuvo un presupuesto de inversión histórico entre 2014 y 2017: un poco más de 10,6 billones de pesos, más de la mitad de todo el presupuesto de inversión del Ministerio en el triple de tiempo (2000 a 2013), según la Misión Rural.
Además, durante los primeros dos años aumentó significativamente; un 30 por ciento en 2014 respecto a 2013 y, un 8 por ciento en 2015 respecto a 2014.
Paradójicamente, desde que se firmó el Acuerdo de Paz en 2016 y se volvió una exigencia constitucional cumplir con lo pactado, el presupuesto comenzó a decaer. Un 37 por ciento en 2016 respecto a 2015 y, sólo aumenta un nueve por ciento en 2017 respecto a 2016. El dinero apropiado en 2018 mantiene la tendencia a la baja.
Tras hacerle seguimiento a la ejecución de la plata por parte del Ministerio de Agricultura, que concentró en promedio el 79 por ciento de los recursos de inversión del sector agrario entre 2014 y 2015, y el 58 por ciento entre 2016 y 2017 (luego de la creación de las Agencias para el posconflicto) y al Incoder, la segunda entidad con más presupuesto después del Ministerio (13 por ciento), queda en evidencia que ninguna de las dos entidades invirtió los recursos en función de lo acordado en la Habana.
El 69 por ciento en promedio (más de cinco billones de pesos) de los recursos del Ministerio de Agricultura se fueron a subsidios, normalización de cartera de productores morosos, aseguramiento de cosechas, incentivos y fondos de comercialización de productos, principalmente. Por su parte, el Incoder invirtió 473 millones (más del 50 por ciento de su presupuesto) hasta su liquidación en 2015, en rubros similares.
En otras palabras, más de dos terceras partes de la plata del agro se fue directamente a ayudas individuales a productores, que además de no ser tan eficaces como lo indicó la Misión Rural, es muy difícil hacerle seguimiento a su ejecución.
Por el contrario, la inversión en bienes públicos (tierra, riego y drenaje, vivienda rural) por parte del Ministerio de Agricultura en el mismo período de cuatro años fue sólo del 30 por ciento, equivalente a 1,7 billones.
El Incoder, por su parte, destinó a bienes públicos un poco más de 291 mil millones de pesos (un 38 por ciento menos de lo invertido por este Instituto en subsidios e incentivos).
Los recursos que no se fueron a bienes públicos se invirtieron principalmente en cuatro grandes programas, de apróximadamente un billón de pesos cada uno.
“Colombia Siembra”, por ejemplo, que buscaba generar la siembra de un millón de hectáreas a través del Incentivo a la Capitalización Rural -ICR y la línea especial de crédito -LEC (mecanismos de financiamiento) administrados por Finagro, recibió casi $800 mil millones entre 2015, cuando se creó, y 2017.
La inversión de casi un billón de pesos en este programa contrasta, por ejemplo, con los $376 mil millones que fueron los recursos destinados entre 2014 y 2017 a riego y drenaje, que es lo que garantiza la productividad de los cultivos y lo que los protege de inundaciones.
Los cálculos para este rubro dentro de la Reforma Rural Integral, según el Alto Comisionado para la Paz, son más de un billón de pesos anuales durante 15 años para dotar de riego 16 millones de hectáreas que lo necesitan en Colombia.
El diagnóstico del Minagricultura a principios de este año era que había baja productividad y competitividad por un uso ineficiente de la tierra y el agua.
“El tema del riego es de lo más esencial y a la vez costoso en la agricultura. No puedes hacer nada por goteo”, dice Feliciano Castillo, director de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural y Uso Productivo del Suelo del Ministerio.
La necesidad de invertir en infraestructura de riego también se había plasmado en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 y el exministro Iragorri la desconoció por completo.
Sobre el proyecto de “Colombia Siembra” hay además reparos puntuales en cuanto a su efectividad.
El sector arrocero, uno de los que más se benefició, está en una situación difícil ante la baja en los precios de compra por la sobreproducción.
“Los arroceros se creyeron el cuento y aumentaron el área de siembras, al aumentar la oferta el precio se vino abajo por sobreproducción y porque Colombia no es competitivo, está por encima Ecuador, Brasil y la India” dice Alejandro Reyes, negociador del Gobierno del punto uno del Acuerdo y quien ha sido asesor del Ministerio de Agricultura.
Como se quebraron, el sector arrocero no ejecutó ni el uno por ciento del presupuesto que le destinó el Ministerio de Agricultura en 2017, como se ve en el informe del Minagricultura en 2017.
Cuando le preguntamos al exministro Iragorri sobre la situación del gremio arrocero y el programa Colombia Siembra, reconoció dicha situación aunque responsabilizó a quienes no acataron la instrucción de no seguir sembrando porque según él pensaron que les iría igual de bien que en años anteriores.
En 2017 se quedó sin invertir el 8 por ciento del presupuesto asignado a “Colombia Siembra” porque los incentivos no coincidieron con las fechas de siembra, lo que denota una falta de planeación en la ejecución por parte del Ministerio.
Otro de los proyectos que más recibió recursos fue uno de asistencia técnica para el desarrollo del sector agropecuario y pesquero (Fondo Fomento Agropecuario), el cual tenía dentro de sus objetivos cumplir los compromisos del Pacto Agrario. Se le destinaron más de 460 mil millones de pesos.
De este proyecto llama la atención que, según la información del Sistema de Seguimiento a Proyectos de Inversión -SPI- del Departamento Nacional de Planeación -DNP-, Bogotá fue el lugar donde más se concentraron estos recursos en 2015 y 2016, años en que más plata se destinó a este proyecto (el 59 por ciento), 175 mil millones y $97 mil millones, respectivamente.
El SPI también evidencia una bajísima ejecución de este programa en cuanto al cumplimiento de los objetivos que se propuso. El único año en que registra alguna ejecución -de solo un 26 por ciento- es 2015.
El exministro Aurelio Iragorri nos dijo que iba a revisar la razón de ser de la información que reposa en el SPI, porque según él casi el 90 por ciento de los convenios de Cumbre Agraria se ejecutaron debidamente y deben estar en etapa de liquidación y en dos casos específicos que el operador no cumplió, él recuerda haber presentado la denuncia ante la Fiscalía.
Ese incumplimiento en las metas lo refuerza, en todo caso, un informe de la Contraloría correspondiente a la vigencia 2016 que señala que los convenios para cumplir los compromisos de la Cumbre Agraria celebrados con Asoporvenir, uno de los cientos de contratistas del Ministerio, presentan incumplimiento casi total de las actividades pese a habérsele girado a esa organización al menos 3 mil millones de pesos.
“El Ministro sacaba la chequera y giraba “$2.000 millones, $3.000 millones para tranquilizar a los señores de la marcha en Santander”, cuenta un funcionario del Ministerio que ha estado ahí durante varios períodos.
Las decisiones sobre la forma de invertir la plata que se toman en los paros y, en general, en situaciones de anormalidad, generan inflexibilidades presupuestales. Además de que los compromisos adquiridos no necesariamente corresponden a una estrategia de largo plazo, después es difícil cambiar su destinación, como lo señala otra funcionaria del Ministerio que lleva ahí cerca de 10 años.
Aunque Iragorri no tiene la culpa de los paros, y además le tocó cumplir con los compromisos del paro cafetero de 2013, esta versión de la liberalidad con la que gastaba el Ministro, no solo durante los paros, fue confirmada por otras tres fuentes.
“Que 80 mil millones tome 80 mil, que 60 mil millones, tome 60 mil”, dice uno de los ejecutivos de uno de los mayores contratistas del Ministerio de Agricultura hasta 2016 en relación con el programa Pares, con el cual el entonces ministro Iragorri buscó descentralizar la inversión de los recursos trabajando directamente con alcaldías y gobernaciones. Esta estrategia tenía, además, un rédito político para el ministro que en ese entonces albergaba la ilusión de ser otro de los candidatos presidenciales en esta contienda.
“Páseme 10 mil millones para acá, 20 mil millones para este otro lado”, anota una ex funcionario del Ministerio.
Lo que coincide, además, con la versión de Alejandro Reyes: “A través del programa Pares les distribuyó por cupos indicativos 40, 60, 80 mil millones a cada Gobernación, según la importancia económica de cada departamento”.
El tercer gran proyecto en el que el Ministerio invirtió casi un billón de pesos entre 2015 y 2017 tenía como objetivo la generación de ingresos y desarrollo de capacidades productivas en el campo.
Dicha inversión coincide con los cálculos del Alto Comisionado para la Paz para el proyecto tendiente al “apoyo y consolidación de la generación de ingresos de la economía familiar”, que son casi un billón de pesos anuales durante 15 años.
Sin embargo, la posibilidad de generar ingresos depende de que haya otras condiciones estructurales como la formalización y tenencia de la tierra rural.
En efecto y pese a existir el “Programa de Formalización de la Propiedad Rural” que tenía como estrategia hacerlo masivamente, el exministro Iragorri tampoco priorizó recursos para ello. Por lo menos en 2014 y 2015, antes de que la Agencia Nacional de Tierras -ANT- entrara en funcionamiento en 2016 y se hiciera cargo de este objetivo.
La plata que se invirtió en titulación de baldíos, acceso a vivienda de población desplazada y ordenamiento social de la propiedad rural entre el Ministerio de Agricultura y el Incoder en ese período, no alcanza los 270 mil millones, mientras Fedesarrollo calcula la inversión en ese objetivo en la reforma rural integral en más de 10 billones durante 10 años (un billón de pesos anual)
En concordancia con eso, el informe del Ministerio de Agricultura, del 14 de noviembre de 2017, sobre el diagnóstico de inclusión social a esa fecha, después de haber invertido poco menos de un billón de pesos, es que el progreso ha sido lento y que “los avances han sido generados en mayor medida por los programas sociales y no por la capacidad de la población que vive en las zonas rurales de generar sus propios ingresos de manera autónoma”.
Este informe confirma lo ya señalado a su vez en el informe de la Misión Rural sobre los efectos limitados de la inversión en subsidios.
El rezago en formalización y titulación de la tierra, lo constata además un informe de la Agencia Nacional de Tierras respecto a los avances en 2016 en el que se habla de tensiones con las mesas de interlocución campesinas por demoras en el cumplimiento de acuerdos en torno a “acceso a tierras, proyectos productivos, Vivienda de Interés Social Rural”.
El último proyecto al que se fueron la mayoría de recursos del Ministerio de Agricultura, fue el que tenía por objeto “la implantación y operación del Fondo de Comercialización de Productos Agropecuarios a nivel nacional”, al que se destinó más de un billón de pesos entre 2014 y 2017.
El proyecto más relacionado con el Acuerdo de Paz que recibió una inversión significativa de parte del Ministerio fue el de vivienda social rural al que Iragorri le invirtió 1,4 billones de pesos en los cuatro años en los que estuvo al frente de la cartera. Un monto, que en todo caso, es inferior a los 1,3 billones por año durante 15 años que estimó el Alto Comisionado para la Paz para este propósito.
Pero este proyecto de vivienda rural tuvo varios cuestionamientos.
Además demoras en la entrega de las casas tuvo presuntos problemas de corrupción.
La Contraloría General de La República, en su informe de auditoría de la vigencia 2015, señala que hay más de 600 mil millones de pesos en portafolios de inversión del Banco Agrario generando intereses y que no se tradujeron en la entrega de casas a beneficiarios aunque contablemente se reportó así, por lo que son dineros sobre los que el Ministerio ha perdido control en su ejecución. Parte de esa plata lleva más de 6 años ahí parqueada, según la Contraloría.
Cuando había no se aprovechó y ahora … vacas flacas
En respuesta puntual a otro hallazgo de la Contraloría respecto a contratos relacionados con vivienda rural entre 2014 y 2015, el mismo Banco Agrario en un comunicación dirigida al ministro Mauricio Cárdenas en enero de este año llamando la atención sobre esa irregularidad.
Sobre esto nos dijo el Ministro de Hacienda que es un tema bastante técnico en el que la Dirección de Presupuesto tenía otra posición pero que, en su momento, la entidad se acogió a la posición de la Contraloría.
La plata se queda en el camino
Además de una ejecución poco estratégica de los recursos y un problema de flujo de caja, la segunda recomendación que el exministro Aurelio Iragorri desatendió de la Misión para la Transformación del Campo en 2014, fue la de que el Ministerio debía dejar de ser ejecutor del gasto. Sólo lo hizo de forma contundente en 2018 cuando su presupuesto de inversión se redujo en un 71 por ciento frente a 2015.
Esa concentración, si bien viene desde antes y es consecuencia de la supresión desde 2003 de varias entidades adscritas al Ministerio de Agricultura, produce sobrecostos en el sector dada la incapacidad del Ministerio de ejecutar todas las actividades en el territorio, lo que lo lleva a subcontratar.
“No hay dinero que alcance con los costos de intermediación que tiene el Estado”, nos dijo una fuente que ha sido consultora de varias entidades del sector agrario y también de organismo multilaterales.
Los porcentajes que se cobran no son claros ni fáciles de rastrear, por las diferentes figuras que se usan para cobrarlos de forma indirecta y, por los muchos niveles de subcontratación que hay.
En algunos contratos se les llama “costos operativos”. En primer lugar, se cuestiona que éstos se puedan cobrar en contratos o convenios cuya naturaleza es asociativa y no remunerativa, como la mayoría de los que celebra el Ministerio y, para los que no se ha agotado un concurso previo para seleccionar al contratista y garantizar el mejor precio, pues se celebran de forma directa.
Adicionalmente, la Contraloría en sus auditorías ha encontrado que muchos no tienen relación con el objeto del convenio o hacen referencia a una fecha anterior a su celebración o constituyen obligaciones a cargo del asociado que éste tendría que asumir y no trasladarlas al Ministerio.
Es el caso de la Corporación para la Contratación Internacional -CCI- que es una entidad mixta reseñada recientemente por la revista Semana como una de las empresas que más aporta al país, fundada en 1992 por Carlos Gustavo Cano, quien fue Ministro de Agricultura y codirector del Banco de La República.
Más allá de la discusión jurídica sobre la procedencia de su cobro o no, como lo ve Adriana Senior, la presidenta de la CCI.
En 2015, de una muestra de ocho contratos celebrados con esa Corporación entre 2013, 2014 y 2015, por más de 191 mil millones pesos, que no son la totalidad en todo caso, la Contraloría encontró que más de mil millones de pesos que cobró tenían que ver con gastos como arriendo de oficinas en Bogotá, auditorías, servicios y hasta medicinas, que no tenían que ver con los objetos de los convenios.
Algo similar ocurre con “gastos operacionales” por un poco más mil millones cobrados por la Unión Nacional de Asociaciones Ganaderas colombianas -Unaga- con quien también contrató el Ministerio de Agricultura.
Aunque cuando le preguntamos al exministro Iragorri por esta entidad, señaló que se trata de la competencia de Fedegán quien es dirigida por su enemigo político José Félix Lafaurie, sugiriendo que se trata de retaliaciones políticas, lo cierto es que la Contraloría en su auditoría fiscal a la vigencia 2016 y con evidencias obtenidas en visita física a las instalaciones de Unaga, encontró que dichos cobros eran improcedentes por no estar relacionados con el convenio o no estar soportados.
En relación con los gastos de intermediación como tal, el mismo exministro Iragorri, le contó a la Silla Vacía que él contrató a la CCI para que hiciera la revisión técnica y administrativa de los proyectos relacionados con el Pacto Agrario.
Según dijo el Ministro: “La negociación fue dura, ellos (la CCI) cobraban entre un 20 ó 25 por ciento y yo logré bajarlo, a un 15 ó 10 por ciento, no me acuerdo, hay que preguntarle a Adriana Senior la directora”.
Adriana Senior, la presidente de CCI, por su parte, dice que el porcentaje que cobraban era del 8 por ciento y lo bajaron a un 5 por ciento.
Para tener una idea de los recursos invertidos para temas relacionados con el Pacto Agraio, uno de los proyectos que revisamos en el SPI, muestra una apropiación de recursos entre 2015 y 2016 de $425 mil millones. Un porcentaje de intermediación del 5 por ciento, en el mejor de los casos, equivaldría a $21.250.000.000.
La CCI en todo caso tiene presencia en el territorio y ejecuta la mayoría de sus actividades de forma directa como nos contó Adriana Senior, pero otros casos en los que se evidencia que la entidad con la que contrata el Estado es meramente una intermediaria son aún más problemáticos pues ahí los costos de administración se pueden triplicar hasta llegar al territorio.
Por ejemplo, la Contraloría encontró que el convenio 1009 de 2015 celebrado por el Ministerio de Agricultura y la Fundación Panamericana para el Desarrollo -Fupad- por $80.000.000.000 para beneficiar a pequeños productores y asociaciones, fue ejecutado en un 77 por ciento por otras entidades diferentes a Fupad a quienes éste denomina “cooperantes”.
Peor aún es el caso del convenio 995 de 2015 celebrado con la Organización de Estados Iberoamericanos -OEI- por $70.000.000.000 el cual dicha entidad subcontrató casi totalmente, según el mismo ente de control, lo cual podría haberlo hecho el Ministerio de Agricultura directamente ahorrándose lo pagado a OEI.
“Pasa con entidades que intermedian recursos nacionales e internacionales. Por ejemplo, OEI, cobran un poco de plata sin prestar un servicio. Es lo mismo que pasó con el IICA y Agro ingreso seguro”, señala una fuente que tiene una importante Corporación del sector agrario y ha sido contratista del Ministerio de Agricultura.
Lo anterior concuerda con un estudio de Fedesarrollo de 2014 que señalaba que el overhead en la contratación en el sector agrícola y de inclusión social oscila entre el cinco y el 10 por ciento en un primer nivel y puede llegar a un 40 por ciento cuando se tiene que subcontratar para llegar al territorio, lo que significa que sólo un 60 por ciento de los recursos llegan a los beneficiarios.
Alejandro Reyes asegura que no les llega más de un 50 por ciento.
El exministro Aurelio Iragorri contradice las críticas que se le hacen, resaltando de su gestión que, en 2017, el sector agrario fue el que más creció y jalonó el PIB.
Al preguntarle a dos expertos del tema rural sobre esto, dijeron que puede haber muchas causas y no estar necesariamente relacionadas con inversión pública.
Una es que el Exministro tuvo la buena suerte de que en 2014 se hiciera el censo agropecuario, después de 42 años, lo que dejó en evidencia que había un subregistro de hectáreas sembradas. Los cálculos que se habían manejado hasta entonces eran de máximo 4.5 millones de hectáreas sembradas. El censo arrojó que hay 7.1 millones de hectáreas, lo que favorece las cifras del sector.
Otra causa es el efecto del posconflicto per se, que animó a muchos productores a sembrar ante el aumento de la seguridad.
En conclusión, el Gobierno tuvo una oportunidad de oro para avanzar no sólo en la implementación del Acuerdo de La Habana sino en el tranformación del campo en cuya necesidad todos coinciden, pero la desaprovechó a juzgar por la forma como se ejecutó el presupuesto de inversión del sector agrario durante los años 2014 a 2017.
