La reforma pensional del gobierno de Gustavo Petro propone un cambio radical en el sistema. Con un nuevo sistema de pilares, los fondos privados de pensiones y Colpensiones, que es del régimen público, dejarían de competir por afiliados y entrarían a complementarse. La controversia ha estado en qué tantos recursos entrarían al régimen público y qué tanto se debilitarían los privados que manejan plata de las pensiones.
La Silla Vacía entrevistó a Juan Carlos Gutiérrez, investigador y profesor de la Escuela de Finanzas, Economía y Gobierno de la Universidad de Eafit. Gutíerrez, con una maestría en finanzas del Tecnológico de Monterrey, lideró un grupo de investigadores que hicieron una propuesta de reforma pensional, publicada por el centro de pensamiento de Eafit, Valor Público.
En el Congreso, la reforma avanzó en su primer debate, con votos de los partidos de la U, Alianza Verde, Pacto Histórico, Mais y el Mira, entre otros. Después del 20 de julio le quedan otros tres debates difíciles. Uno de los puntos más tensos será el umbral a partir del cual las cotizaciones entrarán al sistema público y al privado, que hasta ahora está tasado en tres salarios mínimos. A ese nivel, afirman los fondos privados, habrá un marchitamiento de ese ahorro. Sin ese umbral, afirma el gobierno, no alcanza la plata para pagar un subsidio a los adultos mayores sin pensión.
L.S.V:
Es la Silla Vacía.
J.C.G:
Es Juan Carlos Gutiérrez
L.S.V:
Ustedes, desde Eafit, proyectaron varios escenarios del impacto de la reforma pensional. ¿Cuáles son?
J.C.G:
Un grupo de profesores hicimos una propuesta a raíz de una solicitud que nos hizo la Comisión Séptima del Senado. Hicimos un listado de ocho ítems que hacen parte de la reforma pensional, pero nos enfocamos en tres: cómo se distribuyen los salarios en Colombia y qué relación podía tener eso con el diseño de una reforma pensional. Y los otros dos tenían que ver con la sostenibilidad financiera y fiscal.
Entonces, la reflexión fue que un sistema de pilares debe tener un balance entre la sostenibilidad fiscal, la equidad hacia el futuro y la cobertura actual. Hicimos un análisis en dos partes: con un modelo salarial y con uno matemático multicriterio. Eso nos dio que el umbral de corte razonable para una reforma pensional en Colombia debería ser de 1,5 salarios mínimos, y no de 3 como proponen ahora.
L.S.V:
Esa es la principal controversia que tiene la reforma pensional: qué tan alto o qué tan bajo es el umbral de salarios mínimos a partir de los cuales la gente cotiza obligatoriamente a Colpensiones y en los fondos privados. ¿Por qué dicen que 1,5 es lo más viable?
J.C.G:
Pensamos como si fuéramos un congresista que tiene que balancear distintas perspectivas para tomar una decisión. La mayor parte de los ejercicios que se han hecho, incluyendo el de la Comisión Autónoma de la Regla Fiscal, son meramente monetarios y no tienen en cuenta el juego político que hay de por medio. Y si yo me voy a un criterio netamente monetario, pues lo óptimo sería un umbral de un salario mínimo. Pero eso no es factible desde el punto de vista político, porque hay un juego de fuerzas.
Una tensión entre aumentar la cobertura, lograr adecuación de la tasa de reemplazo y al mismo tiempo mantener sostenibilidad fiscal. Por ejemplo, si tenemos un umbral más cerca de tres, estoy aumentando la cobertura de los subsidios porque el sistema público tienen más recursos, pero eso desequilibra el sistema fiscalmente a futuro.
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Ustedes calcularon cuánto gana la gente en Colombia y en cuánto debería estar ese umbral en función de eso, ¿qué encontraron ahí?
J.C.G:
Es simplemente cómo se distribuyen los salarios en Colombia para la población económicamente activa. El propósito de ese trabajo era evaluar evidencia de distribución de ingresos salariares promedio de la economía colombiana y compararlos en términos de cobertura, sostenibilidad, equidad y suficiencia. Actualmente, el salario mínimo está en 1’160.000 pesos, y cuando comienza la serie era de 567.000 pesos. Y el salario medio de la economía, nos está dando, para 2023, en 1,4 millones de pesos.
Es decir, somos una economía de bajos salarios. Si eso es así, la mayoría de los trabajadores va a cotizar solo en el régimen público y muy pocos en los fondos de ahorro privado. Por eso no podemos pretender que todo el mundo esté en un sistema en donde no se fomente el ahorro y todo dependa de beneficios y de subsidios públicos. Eso implica que, además, tendríamos que buscar alguna manera para que más personas ingresen al mercado laboral. Entonces, a partir de ahí empezamos a armar un modelo de análisis multidimensional.
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Una discusión grande de la reforma es que se tiene que equilibrar el deseo de todo el mundo de tener una buena pensión y vivir de eso, versus un régimen que sea sostenible en el tiempo. ¿Cómo equilibran ustedes esas fuerzas?
J.C.G:
Una persona que gana un salario mínimo, pero también la de 5 millones, todas van a tener la aspiración de tener una mesada suficiente y adecuada. El problema es que hoy tenemos unos subsidios muy altos. Por una persona que gana 25 salarios mínimos, el Estado paga 1.400 millones de pesos en subsidios, lo cual es absolutamente incoherente.
La reforma que necesita el país es una que reconozca en el poder del ahorro, y profesionalice la gestión de inversiones de Colpensiones. Si no hay mecanismos de ahorro que estén en consonancia con la evolución demográfica, entonces el sistema tiende al desequilibrio.
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El sistema de reparto, que es del régimen público, es el protagonista en la reforma pensional del gobierno. ¿Qué tan viable es este sistema y el fondo de ahorro que plantean?
J.C.G:
Hay un riesgo muy grande de que un gobierno de turno futuro coja los dineros del fondo de ahorro público de pensiones y se los gaste en cualquier otra cosa, menos en pensiones. Y mientras no quede claro en la reforma pensional cómo se va a inmunizar ese riesgo de gobernanza del flujo de caja, pues es una preocupación adicional.
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¿Cómo está el panorama en otros países? ¿Qué le puede servir a Colombia?
J.C.G:
La discusión es mundial. Hay experimentos como el sueco, con el sistema de cuentas nocionales, o de reparto, que no tiene resultados muy claros, y eso es algo que podría servir de ejemplo acá.
Se ha demostrado consistentemente que cuando hay ahorro privado, hay una mayor tasa de crecimiento del capital. La evidencia en Colombia es que el 67 por ciento del valor de los fondos privados son rendimientos. Entonces la evidencia es que la tasa de crecimiento del ahorro ha sido positiva. Aunque eso no implica que todo el mundo logre pensionarse.
Y el ahorro es clave porque no solo sirve para el mercado de capitales, sino para la valoración de proyectos de inversión, para disminuir el costo de capital, para el fondeo de empresas y personas, y para la mayor financiación del gobierno. Porque los fondos privados de pensiones son los principales compradores de los TES.
Por otro lado, hay países que están haciendo híbridos de beneficio definido para todos, con un componente ahorro individual. Es decir, que sacrifiquen la capitalización, pero que tengan algún soporte social. Este gobierno está partiendo de una premisa y es que no debiera haber rentabilidad privada y que todo debería salir del gasto público. Entonces, en el sistema de reparto, nos olvidamos de que existe un balance. Pero esa perspectiva es errónea y es irresponsable, en mi opinión, con las generaciones futuras.
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¿Cuál es el riesgo de un sistema pensional demasiado recostado sobre un sistema de reparto, en el que los trabajadores de hoy pagan las pensiones actuales, y esperan que los trabajadores del futuro paguen las suyas?
J.C.G:
En el diseño de un sistema de pensiones hay que tener un punto intermedio y hay que considerar la evolución de la demografía. El mundo está pasando de una sociedad en donde lo importante era la solidaridad intergeneracional, a un mundo en el que es más importante la solidaridad intrageneracional, es decir, que ya no pensemos en las generaciones anteriores o futuras, sino que nos preocupemos por las personas de una misma generación.
Por ejemplo, en este momento Colpensiones, que es un sistema de reparto, es solidario con las generaciones pasadas. Eso es intergeneracional. Pero hoy una familia no tiene ocho hijos, sino que tiene uno o dos como máximo, y tiene más mascotas que hijos. Entonces es más relevante la solidaridad intrageneracional.
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Eso tiene que ver con los cambios demográficos, con que la gente hoy vive más (la expectativa de vida en Colombia pasó de 66 años en el 1980 a 74 años en 2023). ¿Cómo debería una reforma responder a ese fenómeno?
J.C.G:
Implica otros asuntos que se debería contestar en la reforma pensional. Deberíamos tener una Superintendencia de Pensiones con una oficina del actuario o con una comisión reguladora de pensiones que se encargue de medir, cada cinco años, la pertinencia de hacer ajustes en los parámetros del sistema. Va a llegar un momento, como lo hizo el presidente Macron en Francia, en donde ante la evidencia del aumento de la esperanza de vida, se tiene que aumentar la edad de pensión. Eso no da votos, es impopular.
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El gobierno lo que ha dicho es que no va a subir la edad de pensión, pero al mismo tiempo llega otra presión y es que la Corte dijo que las mujeres pueden pensionarse con 1.000 semanas. ¿Qué tan apretadas quedan las cuentas del sistema? ¿Qué tan sostenible es eso?
J.C.G:
La Corte dice algo que garantiza unas mesadas pensionales con menor ahorro. El problema es que en Colombia no hemos medido el factor de equidad actuarial. Es decir, medir cuál es el valor presente de las contribuciones que hace la gente al sistema y cuál es el valor presente de las obligaciones. Hay que ver cómo incluir eso que dice la Corte porque toma determinaciones con un sentido de justicia social, pero no con un sentido económico. Esa decisión desequilibra el sistema.
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¿Cómo se puede equilibrar eso en una reforma pensional que no espera subir la edad de pensión?
J.C.G:
Este gobierno no quiere correr con el costo político de hacer una reforma paramétrica. Una reforma de pensión tiene que aumentar parámetros, como las semanas de cotización o la edad de pensión. Entonces deberíamos dejar en la reforma pensional mecanismos de ajuste automático que permitan que, más adelante, la comisión o la Superintendencia, haga ajustes paramétricos sin tener que hacer otra reforma.
Eso es avanzar hacia algo que hoy en día se llama regulación adaptativa. La economía es evolutiva. Entonces tenemos que reflejar esa evolución de la economía para adaptar la regulación a los cambios estructurales que hay en la economía.
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¿Entonces cómo se puede adaptar la reforma pensional a eso? ¿Qué proponen ustedes?
J.C.G:
Si no van a aumentar la edad, entonces se trata de un sistema de pilares en el que el umbral no sea muy alto para no generar un desequilibrio. Pero más adelante tenemos que ajustar los parámetros. Entre lo que he estudiado, el principal mecanismo que puede ayudar a equilibrar entre cohortes de pensionado y entre género, es la mutualización. Lo que propongo es que ahora que las cotizaciones se llevarán casi todas a Colpensiones, la gente no entre a un fondo común, sino que tenga una cuenta que esté mutualizada. Es decir, que tenga una cuenta individual en la que registre cuánto está ahorrando y lo invierta, como pasa en los fondos privados de pensiones.
En la medida en que la gente viva más y siga aportando, pueden recibir como una especie de millas o créditos de mortalidad que aumentan su ahorro. Por estudios que se han hecho, cuando se establecen estos mecanismos, se puede aumentar la mesada pensional hasta en un 20 por ciento cuando la persona llegue a la pensión. Eso haría que los cambios en la demografía, el aumento de la esperanza de vida en mujeres y hombres genere dividendos. Si no empezamos a establecer mecanismos de solidaridad intrageneracional, el sistema va a ser intrínsecamente deficitario
En Colombia no solamente hay transición energética o la transición climática como en todo el mundo, sino que también tenemos una transición demográfica.
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Y en esta transición, lo que usted propone es una mirada de mercado y ahorro privado.
J.C.G:
Voy a poner un ejemplo. El fondo de riqueza soberano de Noruega es el segundo más grande del mundo. La crisis del covid los afectó adversamente en términos de rentabilidad, pero en menos de un año se recuperó. Los recursos de ese fondo de riqueza soberana se nutren de la renta petrolera. Entonces, en vez de hablar de un fondo público, como dice la pensional, que tiene tantas tentaciones de gasto, deberíamos hablar de un fondo de riqueza soberana.
Se trata de un fondo que tenga las reglas de gobernanza claras, que tenga un régimen de inversiones. Y que, inclusive, tenga distintas fuentes de financiación: con recursos de Ecopetrol o de la minería. Inclusive, podría apalancar la financiación de proyectos de transición energética. Si este fondo se utiliza para inversión y luego para obligaciones, y no de forma populista, puede financiar proyectos clave. Y en un periodo de 10 años, ya tiene una rentabilidad social y financiera del capital.
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En lo que ustedes analizaron en el informe, ¿cuáles son las líneas rojas para la reforma?
J.C.G:
Lo peor que podemos hacer es destruir el ahorro, porque, por ejemplo, para resolver el problema de proyectos de agua potable, de energía solar, etcétera, necesitamos fondos, recursos, capital. Necesitamos asociaciones público privadas donde haya participación del Estado y participación de este sector privado.
Si dejamos todo en manos del Estado, es como si hubiéramos dejado la solución de la pandemia solamente en manos del Estado. Hubiera sido un caos. Si no hubiéramos usado un mecanismo de mercado, por ejemplo, no habríamos podido desarrollar una vacuna en dos años.
Entonces, sí, esa es una cosa que nosotros debemos pensar cómo resolver. ¿Cómo vamos a emitir bonos de impacto social? ¿Quiénes van a ser los compradores de esos bonos? Es insostenible a través de solo presupuesto público resolver las grandes necesidades sociales que tienen las regiones.
