Siete claves de la primera versión del Plan de Desarrollo de Petro

El Plan Nacional de Desarrollo (PND) del Presidente Gustavo Petro “Colombia, Potencia Mundial de la Vida”, tuvo su presentación en sociedad el pasado martes 15 de noviembre. La primera versión de las bases de la hoja de ruta para los cuatro años del gobierno al Consejo Nacional de Planeación. Según el Departamento Nacional de Planeación, la entidad coordinadora, es el resultado de 28 diálogos regionales vinculantes donde se recibieron 17.208 propuestas.

El Consejo, órgano participativo donde tienen asiento representantes de las regiones y de distintos sectores sociales y económicos, tiene hasta el 10 de enero de 2023 para hacerle observaciones al documento. Luego el Gobierno tendrá hasta el 7 de febrero para presentar formalmente este documento, revisado y corregido según dichas observaciones, a consideración del Congreso, para que este lo apruebe durante los siguientes 45 días.

A este trámite, establecido así por una ley de 1994, hay que agregarle lo que resulte de los 18 diálogos regionales vinculantes que aún no se han dado, que continuarán incluso después de presentada esta primera versión al Consejo de Planeación

El documento está estructurado en torno a las llamadas 5 “transformaciones”: ordenamiento territorial alrededor del agua y justicia ambiental; seguridad humana y justicia social; derecho humano a la alimentación; internacionalización, transformación productiva para la vida y acción climática; y, finalmente, convergencia regional.

Se trata de un documento corto (238 páginas), que contrasta con las casi 2000 páginas que tenía el documento equivalente del presidente Iván Duque, o las 1000 del segundo Gobierno Santos. Así lo quiso explícitamente Jorge Iván González, el director del DNP, para “entregar a la ciudadanía un plan que se pueda leer”.

Estas son las conclusiones de una primera lectura cuidadosa de un PND que demarca el escenario de futuros debates macroeconómicos, ofusca con lenguaje ambiguo cuestiones álgidas, e introduce al centro del discurso político conceptos inéditos.

1. Los diálogos no parecen ser tan vinculantes

Las miles de propuestas de los diálogos presentados por el presidente Petro explícitamente como “vinculantes” no parecen ser la guía del PND. Al contrario, parece que el PND, y la visión de sus autores, fue la que moldeó las visiones que recibieron de los ciudadanos.

Por ejemplo, cuando la gente pedía seguridad, el PND de Petro escucha que piden paz: “Durante los diálogos regionales vinculantes, la mayoría de comunidades de varias regiones del país manifestaron como su principal necesidad la de tener paz en sus territorios, a lo que denominaron con el nombre genérico de “seguridad”” (pg 16)

A lo largo del documento el peso de los diálogos se mantiene presente, pero tiene un lugar discreto, solo se menciona 13 veces a lo largo de 200 páginas, frente a los términos y conceptos propios del Gobierno. Solo paz total tiene 38 menciones y transición energética 23, y ninguno aparece como de los principales mencionados en los diálogos.

2. La “Paz Total” es el concepto definidor del Gobierno Petro

El concepto de “Paz Total” se construyó cuando Gustavo Petro ya se había posesionado como presidente, y quedó consolidado con la reciente sanción de la Ley que prorroga la ley 418, con facultades para iniciar diálogos o procesos de sometimiento con grupos rebeldes e ilegales (Ley 2272 de 2022). En la campaña el tema no tenía la centralidad que podía atribuírsele a las preocupaciones sobre la transición energética y el cambio climático, al tema del hambre o de la igualdad.

Pero en el PND queda claro que la Paz Total será el concepto central del Gobierno Petro, el eje en torno al cual girarán todas las demás políticas y el criterio con el que aspira a ser medido. La primera frase de todo el documento, incluida en la introducción de 8 páginas, abre con la siguiente frase: “El Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia potencia mundial de la vida concreta el inicio de una transición que debe desembocar en la paz total”. En esa misma introducción, se afirma que la Paz Total exige “cumplir con lo acordado en el Teatro Colón y trascenderlo mediante la negociación con otros actores del conflicto” y explica que las cinco transformaciones que constituyen su estructura “tienden a consolidar la paz total”.

Antes de los capítulos sobre las cinco transformaciones, al texto se le introdujo un capítulo inicial de nueve páginas, titulado precisamente “la paz total”, cuya “piedra angular” es el Acuerdo de Paz. Por ejemplo, la gestión de los activos objeto de procesos de extinción de dominio debe “permitir el logro de la paz total en los territorios” ; el servicio social obligatorio que reemplazará al servicio militar busca permitir que las nuevas generaciones “se involucren activamente en la construcción de la paz total”; el fortalecimiento de la Fuerza Pública tiene el propósito de “avanzar en la construcción de una paz total”, y se crearán asociaciones público populares y campesinas “como comunidades de paz total”.

De hecho, el segmento final de este capítulo de paz total se titula, sin espacio para la duda, “la paz es la esencia del Gobierno”. 

3. La “Convergencia Regional”, un nuevo concepto, es la estrategia con mayor peso presupuestal

De las cinco “transformaciones” que propone el plan Petro, la llamada “Convergencia Regional” aparece enunciada en quinto lugar. Sin embargo, cuando se mira el plan de inversiones para los próximos cuatro años (el llamado plan plurianual), le corresponde el 44 por ciento de los 1.000 billones de pesos que el estado pretende invertir para financiar el PND. La estrategia que le sigue, la de “seguridad humana y justicia social”, se lleva el 31 por ciento. A partir de esta semana, el concepto de convergencia regional se convierte en la principal estrategia de desarrollo de Petro.

Esto no deja de ser sorprendente. En el programa de gobierno promovido en campaña, el término y el concepto solo merecieron una mención de pasada, en medio de engorrosos párrafos sobre la democratización del espacio urbano.

Esta primera versión del PND define la convergencia regional como “el proceso de reducción de brechas sociales y económicas entre hogares y regiones en el país”. Aunque se trata de una redacción genérica y vaga, al explorar el capítulo respectivo se infiere que el concepto apunta a lidiar con “las brechas territoriales y socioeconómicas que fragmentan el tejido social”, “el bajo relacionamiento entre territorios y poblaciones”, y las “disparidades territoriales”.

Al aterrizar estas formulaciones en indicadores más precisos, se tiene que el plan Petro le apunta, en esta estrategia de convergencia territorial, a reducir el déficit habitacional del 31 al 26 por ciento en 4 años, intervenir 88.000 kilómetros de vías terciarias, reducir el costo logístico sobre ventas en un punto porcentual, mejorar el índice de confianza institucional en tres puntos básicos, y lograr que la brecha del indicador de pobreza multidimensional de los municipios PDET respecto del total nacional pase de 12.7 puntos porcentuales a 4.7. Es por cierto, el único capítulo donde los indicadores ya tienen metas definidas, pues en los demás capítulos las mayoría de las metas aún están por definir.

Como se ve, en el concepto de convergencia regional cabe un poco de todo, pero puede entenderse como el conjunto heterogéneo de estrategias y reformas para “reducir los factores que generan segregación socioeconómica y espacial”. Desde el mejoramiento de los centros de las ciudades, hasta la inclusión de las personas que dejaron las armas, la convergencia regional aparece como un concepto flexible y unificador, que ingresa al léxico con casi la mitad de los recursos de inversión del cuatrienio.

4. La transición energética será gradual.

El PND toma partido explícito en favor de una de las tesis que ha dominado el debate sobre la transición energética en estos primeros meses del Gobierno Petro. El debate ha oscilado entre la visión radical, que plantea la necesidad de suspender de inmediato la concesión de nuevos contratos de exploración y explotación de petróleo y gas, y una más moderada, de quienes sostienen que dado el peso específico de esos productos en los ingresos fiscales de la nación es mejor abordar esa transición de manera gradual.

El tema de la transición energética aparece bajo el título “Transición energética justa, segura, confiable y eficiente para alcanzar carbono neutralidad y consolidar territorios resilientes al clima”. A todo lo largo del texto, especialmente en este capítulo, se critica la dependencia que tiene Colombia respecto de los combustibles fósiles, atribuyéndole “nuestra baja competitividad”, y la causa de nuestra “vulnerabilidad económica”.

Pero, de manera un tanto sorprendente, al formular ya las propuestas de política, se afirma explícitamente: “De manera contundente, se usarán los excedentes financieros del carbón y el petróleo para hacer una transición energética que nos lleve a una economía verde”, (pg 132), y “Como política de este gobierno se buscará acelerar una Transición Energética Justa basada en los siguientes principios: una transición energética equitativa, gradual y soberana” (pg 139).

Y afirma que “Se monitorearán los resultados de los contratos de exploración y producción vigentes con el fin de realizar una evaluación (…) para la toma de decisiones en pro de garantizar la soberanía energética”.

De estas formulaciones, se infiere que el Gobierno acepta que debe utilizar los actuales excedentes del carbón y el petróleo para financiar la transición (incluso, se menciona la creación de un fondo para el efecto); que la transición será gradual, y sin excluir a ningún actor.

Además, se supera el adanismo que parecía inspirar los primeros discursos del Gobierno, y se sustituye por el reconocimiento de que ya existe una política de transición energética, que será actualizada. Es decir, el plan acoge, en este tema, el cliché de “construir sobre lo construido”. 

5. Nada está decidido en salud y pensiones

A diferencia de la toma de posición en materia de transición energética, en otros dos temas de gran debate nacional -salud y pensiones-, las bases del PND parecen tirar la discusión calle abajo por unos meses más. Como se sabe, en salud, el Presidente Petro ha adoptado como una de sus banderas discursivas la propuesta de eliminar las actuales aseguradoras privadas, las EPS. Y en pensiones, ha sido muy crítico de los fondos privados de pensiones, y quiere marchitarlos a través de un esquema de pilares en el que dichos fondos jugarían un papel muy secundario, como se anunció ayer al instalar la Comisión que estudiará el tema.

Pero las bases de su PND guardan estratégico silencio sobre estos dos temas.

El documento si menciona el problema pensional, para efectos por ejemplo de fijar una meta de aumento del porcentaje de personas ocupadas que cotizan a pensiones (del 41% al 45%), y se hacen alusiones genéricas, del tipo “También se aumentará la cobertura del sistema pensional tanto en la etapa de la acumulación de derechos como en la de desacumulación o disfrute de beneficios”.

En efecto, en la página 78, se anuncia que el Ministerio de Trabajo promoverá una Reforma al Sistema Laboral y Pensional. Alguna mención se hace a la importancia de que el sistema pensional tenga enfoque de género, y poco más. Pero en la discusión estructural sobre la reducción al mínimo de los Fondos Privados, y la introducción de un sistema de pilares, nada se dice en las bases del plan.

Algo parecido sucede con las propuestas relacionadas con el sistema de salud. El documento de bases hace énfasis en la atención primaria, y la centralidad del modelo preventivo y predictivo. Pero la discusión sobre cuáles deben ser los actores del sistema que administren y gestionen los recursos, se aborda de una manera críptica: “Se contará con instrumentos que faciliten la convergencia de incentivos dentro de los diferentes actores del sistema basados en el mejoramiento de la prevención y los resultados en salud”.

Para los iniciados, en esta redacción se encuentran señales de humo sobre la idea de hacer redundante a las EPS, pero no se anuncia una futura reforma integral a la salud.

Esto puede revelar que al interior del gobierno aun no ha prevalecido una posición sobre estos dos temas -salud y pensiones-, o que prefirieron postergar estos dos grandes debates para el 2023.

6. Habrá más burocracia, pero no tanta como era previsible

Una de las ideas recurrentes del documento es la importancia de que el Estado crezca y se fortalezca. Así se plantea desde los primeros párrafos. Frases como esta son reiteradas a lo largo del texto: “el papel del Estado es fundamental. No se puede continuar afirmando que la inversión pública va en contravía de los intereses del sector privado. ¡Todo lo contrario! El Estado tiene que llevar sobre sus hombros los riesgos que, por su naturaleza, no pueden ser asumidos por las empresas privadas” (pg 19), o que “ es necesario reconocer, de entrada, que el tamaño del Estado colombiano es muy pequeño”. (pg 17)

Entre las entidades que serán sometidas a un proceso de fortalecimiento o modernización, cabe mencionar el Icetex, el Invima, la Superintendencia Financiera, la Fuerza Pública y en especial la Policía Nacional, entre otras.

Pero en cuanto a la creación de nuevas agencias o entidades, es decir, en cuanto a un aumento formal de la burocracia ya existente, el PND puede considerarse tímido si se le compara con otros, como el primer Gobierno Santos, donde se crearon 17 nuevas entidades, muchas de ellas auténticos gigantes burocráticos, como la ANI, el DPS y el Fondo de Adaptación.

En la revisión realizada por la Silla Vacía, los entes auténticamente nuevos serían pocos, y muchos son más bien comisiones o fondos que no implican mayor burocracia. Se destacan, entre ellos, una entidad para la prevención vial, una entidad para el sector espacial, una Comisión Interinstitucional de Escazú, un Fondo para la Sustentabilidad y Resiliencia Climática, y una agencia de seguridad digital, entre otras.

Curiosamente, no se menciona una sola vez la creación del Ministerio de la Igualdad. 

7. En lo macroeconómico, ortodoxia con críticas al BanRep

Para tranquilidad de quienes defienden la ortodoxia fiscal, el plan explícitamente se compromete a cumplir las metas del marco fiscal de mediano plazo y la regla fiscal. Según el PND, ”el sector público tendrá un ajuste principalmente entre 2022 y 2023, de tal manera, que su déficit estará alineado después de 2025 con las metas de la senda de deuda y balance primario señalada en la regla fiscal. (…) Así el ahorro público pasará desde 0,4 % en la actualidad a 4,4 % en 2026.”

Pero esta concesión a la ortodoxia fiscal (en contra de algunas manifestaciones críticas por parte de Petro), queda matizada por otros dos puntos del PND que parecen abrir la puerta al uso de mecanismos más heterodoxos en política macroeconómica. Por un lado, al formular los principios de la estabilidad macroeconómica, se menciona expresamente la necesidad de “la discrecionalidad en el manejo de los ingresos y de los gastos”. Parecería que el gobierno Petro entonces se compromete a cumplir la regla fiscal al final del cuatrienio, pero quiere tener margen de maniobra durante los próximos años.

Más diciente aún es la forma como se cuestiona la ortodoxia monetaria del Banco de la República en el documento de bases. Esto ya no es una declaración en rueda de prensa o en un pasillo. Es una manifestación oficial en uno de los textos de política pública más importantes de cualquier Gobierno. “La política monetaria debe favorecer las necesidades de financiación inherentes a la transformación de la matriz energética. Las decisiones de la autoridad monetaria se tienen que coordinar con las políticas de producción y empleo. Esta articulación es compatible con la independencia del Banco de la República”, afirma el PND.

En un documento que al final ha de ser aprobado como ley por el Congreso, esta crítica a la política del Banco de la República constituye una alteración significativa a las reglas de juego sobre manejo monetario en Colombia.