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El modelo de regulación del mercado de marihuana de Nueva York, aunque en un contexto motivado por otras razones, tiene importantes lecciones para Colombia.
En Nueva York el número de personas arrestadas por posesión de marihuana y otros delitos relacionados fue de 50.857 en el 2010, 51.051 en el 2011 y 18.211 en el 2016. Sin embargo, si se analizan los reportes de consumo según grupo racial, se encuentra que no guardan relación alguna con los arrestos.
Según estadísticas oficiales para el 2011, por ejemplo, el 32,4% de usuarios de marihuana eran negros, el 13% hispanos, el 42,3% blancos y el 12,3% asiáticos. En cambio, la proporción de arrestos por delitos asociados al porte de marihuana según grupo racial mostraba una situación muy diferente: 51,4% eran negros, el 34,8% hispanos, el 11,2% blancos y el 2,6% asiáticos.
Además de lo absurdo que resulta que cualquier persona sea arrestada por consumir marihuana, lo cierto es que esto revela un problema más grave, propio de la sociedad norteamericana, donde la discriminación y el racismo son evidentes.
Este contexto es importante explicarlo porque los objetivos y la motivación de la regulación del cannabis de uso adulto en Nueva York no necesariamente son comparables con el caso colombiano. Aun así, su modelo es interesante y ofrece algunas lecciones y caminos para el proceso regulatorio en nuestro país.
En Estados Unidos, a nivel Federal, el consumo, porte y venta de marihuana sigue siendo ilegal. Sin embargo, 23 estados ya han regulado el mercado a nivel estatal. Esto implica, entre otras cosas, que es ilegal el comercio entre estados y aún hay varias restricciones financieras para acceder a créditos y otros productos financieros, pues todavía hay cierta incertidumbre y restricciones en el mercado a nivel federal.
En el estado de Nueva York se creó una oficina que hoy cuenta con 170 funcionarios para diseñar y administrar el sistema de cannabis medicinal, de uso adulto y usos industriales. Existen 9 tipos de licencias:
- Cultivo.
- Procesamiento y empaquetado.
- Testeo de calidad y potencia.
- Dispensarios para la venta de productos al consumidor.
- Producción y venta de semillas.
- Distribución entre propietarios de licencias.
- Distribución al consumidor (domicilios).
- Cooperativas que pueden producir, procesar, distribuir y vender.
- Dispensarios para el consumo de productos (como un bar, pero estas aún no han comenzado a funcionar).
En principio, el sistema está diseñado para prohibir la integración vertical y el monopolio de grandes corporaciones. Por lo tanto, este diseño impide que una misma empresa tenga dos tipos de licencias en momentos diferentes de la cadena de valor, salvo las licencias de cooperativas para negocios pequeños.
Además, buscando evitar los monopolios y la captura del mercado por parte de grandes capitales, las licencias no pueden ser vendidas en los primeros 3 años.
El sistema se diseñó bajo un principio de equidad, donde tendrían prioridad en el otorgamiento de las licencias las personas (u hogares) con arrestos previos por delitos asociados con marihuana (venta y posesión), comunidades vulnerables, víctimas de la guerra contra las drogas y veteranos de guerra.
La apuesta es que el 50 por ciento de las licencias las deben obtener personas o negocios que cumplan con estos criterios.
Para este propósito se montó un ecosistema de organizaciones de la sociedad civil que hace acompañamiento a los beneficiarios de las licencias en temas de emprendimiento, normatividad y planes de negocios, pero también entrenamiento para futuros empleados de estos emprendimientos.
La oficina estatal dispuso un fondo para apoyar estos emprendimientos, y existe una oficina de la ciudad que también los apoya. Aunque para obtener la licencia se piden dos años de experiencia en un negocio legal, la apuesta es que antiguos participantes del mercado de cannabis ilegal, y quienes sufrieron de manera desproporcionada los costos de la guerra contra las drogas, participen del nuevo mercado.
Hace un par de semanas tuve la oportunidad de visitar la ciudad y de reunirme con diferentes actores para entender el sistema. Aquí reflexiono sobre algunos aprendizajes.
Lo primero para revisar es que, dada la motivación inicial, a la Policía y fuerza pública la sacaron del sistema. Así que todo el “enforcement” depende de la nueva oficina creada, lo cual es claramente un problema operativo. En el caso colombiano, esta coordinación debería ser más evidente.
El anuncio de la regulación del mercado detonó un nuevo mercado ilegal, y varios dispensarios de venta al consumidor surgieron en la ciudad, hay que decirlo, con poco control. Los rumores hablan de 1.400 dispensarios sin licencia que comercializan productos probablemente traídos ilegalmente de California.
A los nuevos negocios legales, hoy alrededor de 23 operando en todo el estado (pero más en camino), les toma más tiempo organizarse para cumplir con los nuevos requisitos formales. Para unos es la evidencia del fracaso del sistema. Para otros del éxito, porque paró la criminalización. Las sanciones ahora son administrativas y no penales.
Me reuní con varios cultivadores, que tienen cultivos muy tecnificados, y con dueños de dispensarios con tiendas muy “elegantes”. La emoción y la expectativa era evidente. Tener la oportunidad de participar de manera legal en un mercado del cual antes participaron ilegalmente es sin duda un mejor escenario, para ellos y para la sociedad.
Eso es algo que debería ser replicable para el caso colombiano. Si en un futuro mercado regulado los dueños de las licencias no son los antiguos productores y vendedores, no habremos hecho nada por reducir el mercado ilegal, solo crear un nuevo mercado legal paralelo.
Esto es algo que en el caso colombiano debemos mirar en detalle, más aún con la experiencia del mercado de cannabis medicinal. El sistema debe estar enfocado en promover que antiguos productores y distribuidores transiten al mercado legal, así se dejarían de proveer rentas a las organizaciones que se nutren de la ilegalidad.
En este punto vale la pena mencionar, para los lectores que todavía no están convencidos de la regulación, que no estamos comparando un escenario de mercado legal vs. no mercado, sino de mercado legal vs mercado ilegal. Este es el punto de partida. Ahora, es claro que reducir el mercado ilegal no será inmediato, menos cuando en los países vecinos seguirá existiendo un mercado ilegal y aquí tendremos los incentivos para proveerlo.
Pero, aun en este escenario es necesario empezar a regularlo. Esto tendría muchas ventajas, empezando por reenfocar los esfuerzos de la Policía y el sistema judicial, comenzar la transición a la legalidad de algunos participantes urbanos y rurales, y a cobrar impuestos por una actividad productiva.
Sin embargo, con el tema de los impuestos hay que tener cuidado. Al competir con el mercado ilegal, los impuestos pueden ser un desincentivo para participar en el mercado legal, y eso hay que tenerlo en cuenta para su diseño.
La tarifa del impuesto debería, en teoría, internalizar los costos (externos) asociados a la producción y al consumo, pero en este caso tendrán que ser menores y su diseño deberá considerar la respuesta del mercado.
Aun así, es una oportunidad importante para enviar señales al mercado. Por ejemplo, en Nueva York el valor del impuesto depende de la proporción de tetrahidrocannabinol (TCH), que es el principal compuesto psicoactivo en las plantas de cannabis, que se encuentre en los productos.
Los productos con mayor proporción de TCH pagan más, pues hay mayores riesgos asociados a su consumo que son informados al consumidor. En Nueva York el 40 por ciento del recaudo fiscal debe ser reinvertido en las comunidades que recibieron de manera desproporcional los costos de la guerra contra las drogas. Esto definitivamente podríamos imitarlo en Colombia.
La información de los productos a través de un etiquetado claro y responsable es quizás la mayor ventaja del mercado regulado desde el punto de vista de los consumidores. También los controles efectivos para que no tengan acceso los menores de edad, las restricciones de la publicidad y el mercadeo.
En Nueva York, aunque hay espacios libres de humo que incluyen ciertos parques, también hay espacios donde se puede fumar tabaco y marihuana. La estigmatización del consumidor poco a poco se reduce.
En las visitas que hice a los dispensarios legales vi todo tipo de personas comprando a la salida de su trabajo, pero, de acuerdo con los vendedores, los compradores promedio son hombres de alrededor de 35 años de edad.
En Colombia estamos en mora de pensar todos los detalles del sistema, y definir quién sería el encargado de diseñarlo y ponerlo en marcha. Ni el Ministerio de Salud, ni el de Agricultura, ni el de Justicia tienen hoy las capacidades de asumir estas nuevas funciones.
Luego, sería necesario evaluar la conveniencia de crear una nueva unidad o comisión interinstitucional para diseñar e implementar este sistema, incorporando las enseñanzas del cannabis medicinal, claro, si logra sobrevivir los trámites en el Congreso.
Una de las primeras preguntas que tendremos que definir es cuántas licencias, para qué y para quiénes. Aquí el criterio de equidad e inclusión tendrá que primar, aunque con matices diferentes que en Nueva York.
En el caso de la producción, el énfasis, por ejemplo, debería estar en los productores indígenas y campesinos del Norte del Cauca, aunque el mercado gris de los cultivadores urbanos también es importante para considerar en estas u otras licencias.
En Nueva York, gracias a la regulación del mercado del cannabis, se borraron automáticamente los antecedentes de al menos 400 mil personas. Esto se tradujo, entre otras cosas, en eliminar barreras para acceder a créditos para educación y acceso a vivienda.
En Colombia no hay datos sobre lo que conllevaría un cambio regulatorio de este estilo, ni que supondría para el sistema judicial. Si bien aquí no hay arrestos por posesión y consumo, en principio aquellas personas en prisión solo por venta de marihuana deberían salir de las cárceles, o reducir sus penas si están asociadas a otros delitos.
Además, es fundamental la pedagogía para los consumidores, la ciudadanía y la fuerza pública sobre el tema. Frente al consumo en Nueva York la apuesta es educación, no para prevenirlo, sino para que no se vuelva problemático, como se hace con el alcohol.
El nuevo mercado regulado debe ser evaluado constantemente y tener indicadores en diferentes dimensiones para hacerle seguimiento. La prohibición, como decía una activista con quien conversé, es solo un escenario con la ilusión del control.
El verdadero control, en un sistema bien diseñado, es el que podemos ejercer en el mercado regulado. Este es un reto que, como sociedad, deberíamos estar en la capacidad de asumir.
En Colombia podemos comenzar con un piloto para puntos de venta en las principales ciudades (Bogotá, Cali o Medellín), y de producción regulada en el norte del Cauca, ese podría ser un buen comienzo para evaluar y afinar el sistema.
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