El proyecto de ley que criminaliza al campesinado colombiano

Acá se exponen las consecuencias negativas para campesinos, indígenas y afrodescendientes del proyecto de ley que tipifica nuevos delitos como: deforestación, apropiación ilegal de baldíos e invasión de áreas de especial importancia ecológica.

Esta columna fue escrita en coautoría con Alisson Angarita Pinto¹.

El 30 de octubre de 2019 fue presentado ante el Congreso de la República y por parte del representante por la Cámara de Bogotá, Juan Carlos Lozada, el proyecto de Ley 283 de 2019 por medio del cual se sustituye el título XI: “De los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente” de la Ley 599 del 2000.  Este proyecto pretende reformar el Código Penal incorporando un nuevo capítulo de delitos contra el ambiente dentro de los que se incluyen: el tráfico de fauna, deforestación, promoción y financiación de la deforestación, tenencia y transporte de mercurio, financiación de invasión a áreas de especial importancia ecológica, apropiación ilegal de baldíos de la nación, entre otros. Además de aumentar las circunstancias de agravación punitiva de los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente ya contemplados en la Ley 599 del 2000.

Dicha iniciativa fue aprobada tras su discusión el 12 de junio de 2020 en un primer debate en la comisión primera de la Cámara y el 6 de abril de 2021 en segundo debate por parte de la misma corporación.  Posteriormente, el 13 de mayo del año en curso se allegó un informe de ponencia para el primer debate del proyecto de Ley 446 de 2021 del Senado, “por medio del que se sustituye el título XI: ‘De los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente’ de la Ley 599 de 2000, se modifica la Ley 906 de 2004 y se dictan otras disposiciones”.

Si bien dentro de la exposición de motivos de la mencionada iniciativa legislativa se contempla como finalidad primordial la salvaguarda del ambiente y los elementos que lo conforman, en la práctica esta iniciativa más que ayudar a los fines de protección y conservación del ambiente y más que prevenir la comisión de delitos ambientales: traerá más injusticia, desigualdad social y persecución contra las comunidades rurales del país marginadas y excluidas históricamente al ignorar el contexto social, ambiental, político y económico del país, y al interpretar las conflictividades ambientales desde una perspectiva meramente punitiva.

En las siguientes líneas se exponen algunos argumentos que sustentan las consecuencias negativas que la tipificación de delitos como el de deforestación, apropiación ilegal de baldíos de la nación e invasión de áreas de especial importancia ecológica puede generar en contra de los pobladores rurales.

Observaciones referentes a la creación del delito de deforestación

La deforestación en Colombia se ha posicionado como uno de los problemas ambientales más graves del país, partiendo del vertiginoso crecimiento que este fenómeno ha tenido en los últimos años, tal como lo ponen en evidencia los informes y boletines de Alertas Tempranas de Deforestación (AT-D) del Ideam y el Ministerio de Ambiente. De igual modo, resaltando lo indicado en el proyecto de Ley 446 de 2021 que hoy se discute, la pérdida en la cobertura de bosque natural —en los últimos 19 años— se ha concentrado principalmente en las regiones de la Amazonía (58 %), Andes (18 %) y Caribe (11 %), siendo la región de la Amazonía la que presenta la mayor deforestación, con la acumulación de 1,64 millones de hectáreas en el período 2000-2019.

Para el año 2016 —año que coincide con la firma del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera— la deforestación a nivel nacional aumentó en un 44 % con relación a la cifra reportada para el año 2015, con una pérdida de 178.597 hectáreas de bosque, de las que 70.074 hectáreas corresponden a la región de la Amazonía, siendo los Municipios de San Vicente del Caguán, Cartagena del Chaira, San José del Guaviare, La Macarena, Puerto Guzmán y Calamar los más afectados. Para el año 2017, en la región amazónica se duplicó la superficie deforestada con respecto al 2016, pasando de 70.074 hectáreas a 144.147 hectáreas deforestadas.

Es posible evidenciar que a partir de la firma del Acuerdo de Paz se generó un aumento considerable del fenómeno de la deforestación en aquellos territorios que antiguamente se hallaban bajo control del extinto grupo armado Farc y que ahora coinciden con los más afectados por la tala y quema de bosque. Esto en tanto que —con el proceso de desmovilización de la exguerrilla y su traslado a los espacios territoriales de reincorporación— comenzó la disputa por el control de estos territorios y la ocupación por parte de nuevos grupos armados ilegales y de poder, atendiendo a la ausencia estatal para ejercer control sobre estas áreas.

La anterior dinámica nos lleva a concluir que el centro de la problemática de la tala y quema de bosque no reside en los pobladores campesinos, pues décadas antes de la firma del Acuerdo de Paz, el proceso de colonización dirigida por programas agrarios del entonces Incora inició en los años 60 y se consolidó en los principios de los años 80 en la región del Caquetá y Meta, por lo que los campesinos ya se encontraban habitando los territorios que hoy presentan los mayores índices de deforestación. Esta problemática debe analizarse, por tanto, bajo la perspectiva del posacuerdo, en donde se centre la atención en los nuevos actores armados e ilegales que actualmente ejercen dominio sobre esos territorios, además de los actores económicos que hoy se benefician de la deforestación.

Como medida institucional para dar frente a la problemática de la deforestación, resulta menester hacer alusión a la campaña “Artemisa”, una estrategia de militarización del territorio desarrollada desde el mes de abril de 2019, que busca frenar la deforestación mediante la judicialización de quienes están detrás de la tala y quema de bosque. Medida que se enmarca dentro de la Política de Defensa y Seguridad del gobierno de Iván Duque, en la que se incluye también el proyecto de Ley  446 de 2021 que hoy se discute.

Pese a la intención con la que fue planteada la campaña Artemisa, en la práctica, la militarización de la función ambiental en medidas como esta ha resultado ineficaz en lo que al propósito de la conservación y protección ambiental respecta. No se ha logrado judicializar a los verdaderos actores causantes del problema de la deforestación y, por el contrario, se han generado vulneraciones a los derechos fundamentales de los pobladores rurales que habitan los territorios sujetos a protección ambiental, como: capturas, judicializaciones por la presunta comisión de delitos ambientales, uso desmedido de la fuerza, estigmatizaciones y riesgo de desplazamiento de comunidades campesinas.

La operación “Artemisa” que plantea como medidas esenciales para frenar la deforestación y la captura y judicialización de los presuntos responsables de este fenómeno, en la materialidad ha implicado la estigmatización y revictimización de  los pobladores campesinos, ignorando su realidad histórica, su situación como víctimas de la violencia y de la desatención del Estado, que por presiones estructurales se han visto coaccionados a internarse en la selva por necesidad  de subsistencia y no bajo un ánimo depredador y destructivo de su entorno.     

La campaña “Artemisa” —además de implicar costos elevados (800 millones de pesos un solo despliegue militar)— ha conllevado a la captura de campesinas y campesinos acusados de cometer delitos ambientales, en donde en la mayoría de los casos han sido puestos en libertad (en el marco de 17 capturas). Siendo, por tanto, esta medida poco idónea para garantizar la protección y conservación ambiental por su baja eficacia; desproporcionada, en tanto el sacrificio de los derechos del campesinado en la medida cuestionada no resulta equivalente a los beneficios que reporta en materia de protección ambiental y poco necesaria, en tanto que existen mejores medios —diferentes a la Operación “Artemisa”— y con mayor eficacia para garantizar la protección y conservación ambiental sin que implique la vulneración grave de los derechos territoriales del campesinado, como la alternativa de Parques con Campesinos, en donde las comunidades en vez de ser judicializadas y expulsadas juegan un rol central en la conservación de los ecosistemas que habitan, la restauración del bosque y conversión de sus prácticas productivas hacia modelos sostenibles con el ambiente y la naturaleza.

Si bien se torna en imperativo tomar medidas para frenar al fenómeno de la deforestación, la respuesta institucional para combatir esta problemática no puede basarse solo en actitudes punitivistas que conlleven a la militarización de los territorios y a la judicialización del campesinado bajo la etiqueta de “agentes de la deforestación”, pues la creación de este tipo penal desconoce la realidad histórica y los derechos territoriales de las comunidades campesinas.

El tipo penal de la deforestación como un justificante de las acciones enmarcadas en la Operación Artemisa, puede fortalecer el riesgo de desplazamiento de las comunidades campesinas más allá de la frontera agrícola, generando una nueva dinámica de colonización campesina motivada por el Estado y de aumento del patrón concentrador de la tierra, profundizando los conflictos existentes en torno al acceso, uso y ocupación de este elemento del ambiente.

Observaciones referentes a la creación del delito de apropiación ilegal de baldíos de la nación

Los baldíos “son bienes públicos de la nación catalogados dentro de la categoría de bienes fiscales adjudicables, debido a que la nación los conserva para adjudicarlos a quienes reúnan la totalidad de las exigencias establecidas en la ley”. Poseen, además, la característica de ser inalienables, imprescriptibles e inembargables.

A la luz de la función social de la propiedad, los baldíos tienen un tratamiento especial que difiere del régimen de la propiedad consagrado en el Código Civil por obedecer a una lógica jurídica y filosófica distinta, pues la destinación principal con la que fueron concebidos los baldíos fue la de promover el acceso progresivo a la propiedad rural a quienes carecen de ella, es decir, al campesinado, conforme se desprende de la Ley 160 de 1994 y del artículo 64 de la Carta Suprema. Asimismo, se destaca que, pese a que los baldíos pueden ser adjudicados a particulares conforme a unas reglas especiales que se encuentran consagradas en la Ley 160 de 1994, modificada parcialmente por el Decreto 902 de 2017, el destinatario de los baldíos con fines de reforma agraria es el campesinado.

Para el caso objeto de análisis, el proyecto de Ley 446 de 2021 propone la criminalización respecto al uso y ocupación de baldíos de la nación. Esta estipulación resulta de suma gravedad, en tanto que desconoce la destinación con la que fueron concedidos los bienes baldíos en el ordenamiento jurídico, esto es contribuir al logro de los fines esenciales del Estado y, en específico, a la dignificación de la vida de las familias campesinas que carezcan de tierra, tal como lo establece la Ley 160 de 1994 y la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional.

Pese a que la destinación originaria de los baldíos se fue desdibujando con el Decreto 902 de 2017, que abrió la puerta para garantizar el acceso a los baldíos a los sujetos descritos en las categorías de beneficiarios a título gratuito, parcialmente gratuito y oneroso, el Proyecto de Ley que hoy se discute niega por completo el derecho que tienen los campesinos desprovistos de tierra para acceder de manera progresiva a este elemento del ambiente, instaurando medidas de criminalización totalmente regresivas que no cuentan con una justificación constitucional y legal suficiente.

De aprobarse este proyecto, aproximadamente el 70 por ciento del territorio continental en el país quedaría incurso en el delito de apropiación ilegal de baldíos, en tanto que las poblaciones rurales que se encuentran actualmente usando, aprovechando y viviendo en estas zonas baldías —que son 81 millones de hectáreas— podrían estar incursas en este nuevo delito. Esta situación genera un problema de política pública e incrementa la conflictividad social y ambiental por la criminalización en el aprovechamiento, permanencia y uso de los territorios baldíos, dentro de una dinámica en donde la ocupación de baldíos ha sido promovida por las mismas políticas agrarias del Estado y ha sido la única opción para el acceso a la tierra de los campesinos históricamente excluidos y marginados.

Con este nuevo tipo penal se está criminalizando una situación de injusticia y de enorme deuda que el Estado tiene con el campesinado, a saber: la democratización de la propiedad rural, en donde el Estado en vez de saldar y promover progresivamente su deuda histórica, refuerza su falta de capacidad para garantizar la vida de los pobladores campesinos en condiciones de dignidad.

Tipificar como un delito el uso y ocupación de baldíos puede tener una serie de efectos negativos, a saber:

1. Ir en contravía de los procesos históricos de territorialización del campesinado colombiano por fuera de la frontera agropecuaria, que además de legales son legítimos y han sido también consecuencias del conflicto armado interno que desplaza cada vez más a nuevos frentes de colonización al campesinado.
2. Generaría una criminalización de las comunidades que derivan su sustento a través de la agricultura familiar.
3. Beneficiaría a los grandes intereses corporativos, principales agenciadores de la deforestación de las selvas colombianas.
4. Al ser una medida totalmente restrictiva que no convoca a la solución pacífica del conflicto socio ambiental, se podría convertir en un combustible adicional para que los campesinos decidan solucionar las conflictividades y resolver su inconformidad a través del ingreso a las filas de los actores armados.

Sobre el delito de invasión de áreas de especial importancia ecológica

Las reservas forestales no son áreas protegidas ni ecosistemas estratégicos ambientales. Son áreas destinadas a su uso y aprovechamiento forestal, no generan ninguna restricción a la propiedad, condicionan el uso y goce, pero no significa que sea criminal o genere algún daño el hecho de habitarlas. Además, cubren casi el 60 por ciento de la extensión del territorio nacional, por lo que criminalizar la invasión de áreas de especial importancia ecológica generaría una crisis de enorme inseguridad jurídica.

Las playas y los terrenos de bajamar están llamados a ser ocupados; su uso y aprovechamiento ha sido permitido históricamente y está reglado por la legislación agraria y ambiental. Son bienes de uso público destinados a comunidades campesinas.

Los ecosistemas estratégicos y áreas protegidas —si bien son de interés ecológico— tienen distintas categorías, algunas permiten usos productivos, otros usos de conservación y otras de restauración. No puede proscribirse estar en ellos, menos a comunidades campesinas, afros e indígenas que históricamente las han habitado, tienen una relación estrecha con estos territorios ya que su vida depende completa y exclusivamente de ellos y tienen reclamos históricos al Estado e el reconocimiento de sus derechos territoriales.

Sin duda hay conflictos de uso y ocupación de territorios indígenas y afros, que deben ser resueltos y están en mora de resolverse mediante políticas agrarias y de paz: Ley 160 de 1994, Decreto Ley 902 de 2017, Ley 1448 de 2011 y Decretos 4633 y 4637 de 2012. Criminalizar a todo el que ocupe no soluciona el problema, lo agudiza.

Recomendaciones

La creación de nuevos tipos penales ambientales, y en específico de los tipos penales de deforestación, apropiación ilegal de baldíos e invasión de áreas de especial importancia ecológica, no puede interpretarse sin realizar una lectura integral del contexto político, económico, social y ambiental del país. Si bien es cierto que los pobladores rurales han generado una huella ambiental en áreas de especial protección por sus acciones de subsistencia, estas comunidades también han fungido como actores de la conservación pactando reglas comunitarias y acuerdos sociales sobre cómo colonizar, talar y proteger las fuentes hídricas en sus territorios, pues no en vano llevan en la Amazonía cerca de 40 años conservándola para su pervivencia.

Desde las organizaciones hacemos un llamado a las y los congresistas para que revisen los efectos y los posibles impactos que la creación de un capítulo en materia de delitos ambientales puede generar en las comunidades rurales. No se puede criminalizar la ocupación, uso y aprovechamiento de las tierras y de los territorios en donde se ubican cientos de miles de familias afrodescendientes, campesinas e indígenas, que hacen usos sostenibles del ambiente. Las alternativas deben partir del reconocimiento de los sujetos rurales que habitan sus territorios y los han configurado como áreas de protección ambiental.

La apuesta para proteger el ambiente y los elementos que lo conforman, no debe centrarse entonces en endurecer las sanciones y elevar nuevas situaciones a categorías de delitos, la apuesta central radica en garantizar el acceso democrático a la propiedad rural, promover el uso adecuado del suelo y gestionar de manera adecuada los conflictos a través de la implementación del Acuerdo de Paz en específico, en sus componentes de acceso a tierras y zonificación ambiental así como mediante la inversión pública en la financiación de programas de reconversión productiva a actividades sostenibles, planes de desarrollo formulados en las zonas de reserva campesina, por ejemplo, y acuerdos de manejo ambiental que se han suscrito entre autoridades ambientales y comunidades.

Son las comunidades rurales las que tienen mayor corresponsabilidad y un rol protagónico en la conservación del ambiente para la superación de los conflictos en torno al uso de la tierra, el reconocimiento de la justicia ambiental y la construcción de paz. Así también lo estableció la sentencia de la Corte Suprema de Justicia que reconoció a la Amazonía como sujeto de derechos, al ordenar dentro de las medidas para contrarrestar la deforestación de la Amazonía la creación del Pacto Intergeneracional por la Vida del Amazonas colombiano, en donde los pobladores, comunidades y sociedad civil son los primeros llamados elaborar y ejecutar este pacto.

Por último, este proyecto de ley no cuenta con concepto favorable del Consejo Superior de Política Criminal. De acuerdo al Consejo, organismo que debe dar su concepto previo favorable para predicar la constitucionalidad de un proyecto que modifica la política criminal del Estado:

“(El proyecto de ley) desconoce los principios de fundamentación empírica, proporcionalidad, intervención mínima y razonabilidad que rigen el diseño e implementación de la política criminal y, además, cuenta con varias imprecisiones en la técnica legislativa”

“La exposición de motivos no fundamenta, ni empírica, ni jurídica, ni políticamente, que resulte necesario la agravación punitiva de los tipos penales ya existentes en el proyecto 283 (…) las exposiciones de motivos de los proyectos de ley o de acto legislativo, debe presentarse un diagnóstico sobre el problema que se pretende regular o dar respuesta con la nueva ley, así como indicar por qué las medidas propuestas son las más adecuadas, junto a los posibles efectos que generaría la iniciativa”.

“teniendo en cuenta el carácter de última ratio del derecho penal, deben respetarse los principios de subsidiariedad, proporcionalidad, mínima intervención, necesidad y merecimiento de la pena” con base a lo dicho por la Corte Constitucional en la sentencia C-365 de 2012”.

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¹ De la Corporación Prodeter.